公共財政的治理維度

毛壽龍

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

假設有5個人，張三不喜歡喝酒，李四喜歡喝白酒，王五喜歡喝紅酒，趙六喜歡喝啤酒，孫七喜歡喝黃酒。對市場來說，酒是好東西，但是對張三來說，酒并不是個好東西。對其他人來說，酒是好東西，但是具體的酒，對李四來說白酒是好東西，對王五來說紅酒是好東西，趙六啤酒是好東西，黃酒對孫七是好東西。所以，宏觀上酒是好東西，在微觀意義上有很大的差異。宏觀意義上酒的生產量和消費量，必須考慮微觀意義上的個性差別。否則宏觀數據沒有什么意義。

如果這幾個人自己吃飯，顯然，張三不會喝酒，李四會選擇喝白酒，王五選擇喝紅酒，趙六會喝啤酒，孫七當然會喝黃酒。理由很簡單，每個人都會選擇喝自己喜歡的酒。他們這時是自由的人，他們的治理結構是散在的、無中心的。每個人為自己做決策，每個人為自己的決策付出成本，并獲得自己喜歡的收益，皆大歡喜。這就是市場的治理結構，其特征是散在的、無中心的，每一個個人就是決策中心，而且成本收益是對稱的。

如果張三、李四、王五、趙六和孫七，分別建立微信群，每個群上百號人，每次10名起聚，AA制，每周聚會一次，那么這個社會就出現了不同的消費群體，分別有飲料、白酒、紅酒、啤酒和黃酒群體出現，并對同一類飲料和酒進行細分，并給其定級。這些級別每年定一次。于是，同樣的飲料或者酒，就出現了市場細分，分為高端、中端和低端等市場。而且由于口感等不同，酒類進一步細分。于是每一種酒，都實現了其充分的市場價值。可以預料，隨著市場細分，飲料和酒也會越來越多，品質的差異，也會越來越多，其價格也會出現更多的差異。無中心的單一市場治理結構轉變為多中心的復合的自主治理結構，市場也越來越復雜，酒的財富價值也越來越得到實現。這種結構具有擴張性，而且還會和其他結構相兼容，從而形成不同的酒文化，酒企業，并和世界的酒市場相結合，從而匯入到世界性的多中心治理結構中去。在這里，不需要國家，也不需要政府。假酒很容易被發現，在多中心的治理結構中，存在的空間非常小。

不過，在有些國家，政府的權力結構是單中心的。在這樣的結構里，出現了秦一，還有劉二。秦一是市長，張三、李四、王五、趙六和孫七，都是局長。在單中心的治理結構里，實行命令等級制原則，講究令行禁止。在這樣的結構里，領導喝什么酒，大家就喝什么酒，領導不喝酒，大家也就不喝酒，但領導要喝酒，下屬不喝酒也不行。所以，當市長秦一提出會后喝酒，各位局長幾乎沒人反對。平時不喝酒的張三，也喝了點酒，雖然不勝酒力，也不喜歡喝酒。李四、王五、趙六和孫七，當然也跟著喝了個痛快。但是市長是留學歸來的，喜歡喝加拿大的冰酒。這個酒一千多一瓶，是品著喝的。但是，這些人習慣于大口喝酒，唯恐沒大口喝領導會不高興，于是大家伙一頓酒喝下來，喝了一箱。大家的確喝得很高興，但是從酒的角度來說，一箱冰酒卻是實實在在地浪費了。因為這些人除了市長，都喝了自己不喜歡喝的酒。這些酒，并沒有實現它的實際價值，反而產生了負效用。

如果我們把酒當成了公共財政，我們就可以看到，張三是教育局的，李四是衛生局的，王五是體育局的，趙六是環保局的，孫七是林業局的，他們每個局都有自己的財政需要，每個局所管轄的事情也需要財政的支持，它們各不相同。按道理，他們應該根據各局的需要來爭取財政，財政局也需要根據各局的需要和財政的盤子來給予財政撥款。這是多中心的公共財政。

但是，現在這個治理結構是單中心的體制。市長對每年的工作有很多思考，他必須照顧到全面，同時又需要有亮點。財政資源有限，而亮點又不見得要很多。所以，他會滿足各個方面的一般需要，然后每年搞個重點。現在，這個市長是體育口出來的，所以他對體育很內行。在這種情況下，他的財政資源的配置，就自然而然地到了體育身上。市長考慮體育事業優先發展，各局局長也自然把資源投向體育事業。教育局開始在學校大搞體育投入，衛生局開始發展運動醫學，環保局開始搞體育環保，體育賽事零排放，氣象局開始投入到體育賽事氣象保障。每一個政府部門都開始圍繞市長的構想，來要求財政的支持。這就像喝酒一樣，每個都沒有喝上自己的酒，卻浪費了市長的酒。因為市長喜歡體育，大可以只通過體育局來做這個事情。市長有市長自己的事情，各局局長有自己的事情。如果是多中心的公共財政，是大家各花各需要的錢，而不是都去幫市長去花市長想花的錢。其結果可想而知，大家的錢沒有花好，而市長的錢也沒有花好。這顯然是治理結構的問題。

秦一當了一段時間市長之后，劉二接任市長。劉二是一個很有新思維的市長，他學過治理理論，知道大家都聽他的，并不是一個好辦法。他喜歡喝茅臺，但也知道大家都不見得喝茅臺，大家都有自己的偏好，如果都跟他一樣跟著喝茅臺，不僅浪費，而且還傷身體，是極大的資源配置不當。所以，決定準備了很多種酒，而不僅僅是茅臺。各位局長都來了，大家都望著新市長。新市長說，大家各喝各的，我喝茅臺，大家喜歡啥就喝啥。酒就在邊上，自己倒就是了。新市長認為，大家會像國外的party那樣，每個人都拿一個杯子，挑自己喜歡的酒，或者飲料斟上一杯，然后一起吃飯。但他說完后，沒人起身去給自己倒酒，反而大家爭著給市長倒茅臺，然后又給自己也斟上了茅臺。新市長平時和這些局長接觸不多，不知道這些人到底最喜歡喝啥酒，但知道張三酒量有限，就跟張三說，你酒量有限，酒少喝點吧。但誰知道張三拿起酒杯，給市長敬好酒，自己一仰脖子，就喝了個滿杯。這些局長紛紛開喝茅臺。新市長的如意算盤算是落了個空。市長換了，觀念換了，想法換了，但喝酒的單中心格局依然沒有變化。

新市長想了個招，他只給自己準備了茅臺，要求每個人自己帶喜歡的酒。不喜歡喝酒的人想這下子這幫小子肯定帶自己喜歡喝的酒了吧。但是，他的如意算盤又落空了。大家每個人都帶了茅臺，而且是上好的茅臺。新市長想來個治道變革，沒有成功。新市長很生氣，吩咐秘書，和大家說清楚，不能這么做。后來大家的確聽市長的話，開始喝自己帶的酒。但是，過去是跟市長喝酒，現在是聽市長命令喝自己帶的酒。其治理之道，其實并沒有變化。換個市長，顯然依然會回到秦一市長的時代。

公共財政的治道變革也是一樣的。市長的單中心財政到各個局的多中心財政，劉二市長再設計，也很難實現真正的多中心財政。即使這些局聽市長的話，最后實現了通過各個局來進行財政資源的配置，似乎實現了多中心的財政，就像做了工作真的只喝自己帶的酒那樣。這種治理之道表面上是多中心的，但卻是單中心做出來的。所以，即使市長思想發生了變化，而且可以有組織手段，也有權力，讓治理結構變得和多中心一樣，但這種變化只是暫時的，因為它依然是單中心的權力結構，只是有了臨時的多中心的外表而已。

從市長財政到公共財政，核心不在于行政性的多中心，而是在于是否做到了基于個人的生命權和財產權利。每個人的生命和健康是自己的，每個人都沒有權力去犧牲它，而是要愛護他。個人生命意義上的絕對性，使得沒有任何人對任何人可以下絕對命令。即使聽命于一個人，也只是因為組織上的要求，而不是人身上的依附關系。行政組織的命令等級關系是為了特定的事務，其依據是法律，而且是非常有限的事務。公共財政獲得的收入是向個人征收的，個人交出稅收給政府，政府獲得了收入和支出權力，但公共財政的產權依然是個人的，是公民的，政府獲得的只是權力，需要向公民負責。就像一個人可以隨便處置自己的100元錢，這是他的權利，但他把錢交給保姆去花，保姆獲得了使用100元的權力，但不是權利，不能隨意處置，必須對雇主負責。所以，真正多中心的公共財政治理，是以個人財產權為基礎的治理。只有這樣，才能真正讓公共財政的多中心化得到真正地實現，公共財政資源的配置，也真正從治理之道維度得到了解決。