地方金融的監管邏輯及規范路徑

周春喜,黃星澍

(1.浙江工商大學 金融學院，杭州 310018； 2.浙江省人民政府金融工作辦公室 地方金融處，杭州 310025)

一、引 言

隨著我國經濟快速發展和金融改革的不斷深化，地方金融業蓬勃發展，為地方經濟增長和社會進步作出了重要貢獻。在國家著力解決“三農”問題和小微企業融資困境，積極推進多層次資本市場建設的背景下，村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型金融機構快速發展；農村信用社逐步改制為農村商業銀行或農村合作銀行，其經營規模明顯提升；融資性擔保、股權投資基金、民間資本管理、融資租賃、商業保理、典當、互聯網金融等新型金融業態遍地開花；民間借貸、合會和地下錢莊等民間融資也一度出現繁榮態勢。伴隨著地方金融業的快速發展，其監管問題日漸顯露，如何規范地方金融監管體制已經成為政府和社會關注的焦點。

20世紀90年代中后期，在國家立法的基礎上，我國逐步建立了由中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會和中國保監會(以下簡稱“一行三會”)為主體的中央垂直金融監管體系，其著力點在于全國性存款類法人金融機構、保險業和證券IPO 及其交易市場的監管。在“一行三會”的監管體系中并沒有地方金融監管的專門安排。地方政府對地方金融機構或金融業態擁有的所謂監管權，是通過國務院或銀監會等部門的委托授權取得的，其實質為含義更廣泛的管理權，而并非真正意義上的監管權。在實踐中，農村信用社(含農村商業銀行、農村合作銀行)、村鎮銀行、農村資金互助社等存款類新型金融機構的市場準入和審慎監管由銀監會派出機構負責，而其市場退出、風險處置則由地方政府承擔；小額貸款公司、融資性擔保公司、股權投資基金、民間資本管理公司、融資租賃公司、商業保理公司、典當行等非存款類金融業態，由地方政府實施全面管理，具體由金融辦、發改委、經信委、商務廳和工商局等多個政府職能部門負責實施，實行多頭管理。地方政府沒有設立專門的金融監管機構，各職能部門也缺乏專業的金融監管人才，在地方金融監管的觀念上存在誤區。由此造成的弱監管問題，在地方金融明顯抑制的狀態下表現并不突出，但是，在地方金融迅速創新發展的背景下，就不能不重視了。無論是金融風險的防范，還是金融消費者利益的保護，或是金融行業的有序競爭，都需要地方政府高度重視。因為區域金融風險給地方經濟帶來的劇烈振蕩，金融欺詐等行為給人民群眾造成的大面積損失，以及金融行業無序、過度競爭對地方金融可持續發展形成的沖擊，都會對地方社會經濟產生巨大的破壞作用。因此，如何因勢利導，統籌和調動中央、地方政府對地方金融監管的積極性，構建符合實體經濟發展和多層次金融市場建設需要的地方金融監管體制，是當前亟需解決的現實問題。

二、 文獻述評

目前，對地方金融還沒有一個統一的定義，多數研究文獻(閻慶民，2012[1]；藍虹、穆爭社，2014[2])認為，地方金融指由地方人民政府審批或管理，并承擔風險處置責任的金融機構或金融組織。包括總部設在地方的股份制銀行、城市商業銀行、證券公司、期貨公司、保險公司等金融機構；農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社等小型農村金融機構；村鎮銀行、小額貸款公司、貸款公司、農村資金互助社等新型金融機構；融資性擔保公司、股權投資基金、民間資本管理公司、融資租賃公司、商業保理公司、典當行、中小企業票據服務公司、小微企業再擔保中心和中小企業應急轉貸中心等金融業態等。顯然，該定義并沒有突出地方金融的地方經營特征，把地方注冊但全國性經營的股份制銀行、證券公司等金融機構也界定為地方金融了。本文認為地方金融指的是立足并主要服務于特定地方經濟的法人金融機構或金融業態，在地方注冊并由當地政府負責風險處置是其重要特征。

縱觀已有的文獻發現，國外學者側重于對金融監管體制方面的研究。如Robert(1995)[3]提出應該按照金融體系的基本功能來構建金融監管體制，使得金融監管更加具有連續性和一致性；Michael等(1995)[4]認為金融監管一方面通過審慎監管維護整個金融體系安全穩健，另一方面通過行為監管維護消費者權益；Goodhart等(1998)[5]認為金融監管體制本身并不能確保金融監管一定有效，它只是為有效的金融監管提供良好的組織架構與環境；David(2004)[6]發現在不同的金融監管體制中，監管機構的專業水平、監管模式和監管文化等不同，以至于監管機構的責任、處理問題的優劣勢存在差別，最終影響到監管的效率和成本；IMF(2008)[7]提出金融監管體制是一個國家金融穩定、經濟增長的制度保障，不同的金融體系需要與不同的監管體制相匹配。目前，世界各國的金融監管模式主要可分為機構型監管、功能型監管、綜合型監管和目標型監管等四種(G30，2008)[8]，大多數國家采用機構型監管，采用目標型監管、綜合型監管的國家逐漸增多。盡管我國與世界各國的國情不同，但是國外已有的有關金融監管體制方面的研究成果對規范我國地方金融監管具有借鑒價值。

國內學者對地方金融監管問題的研究還處于初級階段，已有的研究大多從加強地方金融監管的必要性、可行性和重要性等角度進行。比如，湯柳(2011)[9]對金融管理權的內涵進行了界定，在新制度經濟學的理論框架下結合我國當前的地方金融管理制度特征，探討了中央與地方金融管理權的邊界劃分問題；周逢民(2012)[10]認為我國現行的分業金融監管體制存在協調不暢、監管范圍狹窄、監管手段單一等問題，面對混業經營、外資金融機構涌入、金融衍生工具不斷出現、民間融資日趨活躍等嚴峻挑戰，為了更好地維護金融穩定與安全，應實施以人民銀行為核心，統一、分層的監管模式；孟辰等(2012)[11]梳理了英國金融監管改革經驗，從國際比較的視野分析了英國金融監管改革的特點，以及面臨的挑戰和潛在風險，得出對我國金融監管體制改革的啟示；張健華(2013)[12]在分析當前我國金融業態及管理框架的基礎上，指出地方金融管理存在的不足，借鑒國際經驗提出了完善地方金融管理的建議；王英等(2013)[13]認為我國應構建中央和地方雙層監管體制，并從構建雙層監管體制的必要性、可能性、目標與原則等方面進行論述，提出了加強地方金融監管的初步設想；劉克崮(2013)[14]針對我國區域性小微金融機構、準金融機構的迅猛發展，提出“一行三會”這種單一、垂直的金融監管體制對小微金融機構監管的弊端凸顯，客觀上需要因勢利導，建立中央和地方雙層金融監管體制，在分析雙層監管國際經驗的基礎上，提出了構建我國雙層金融監管體系的政策建議；楊子強(2014)[15]認為目前地方金融監管缺乏明確的法律依據和完善的制度機制，地方政府職能部門直接或間接干預金融資源配置的現象時有發生，存在地方金融監管缺位、監管重疊以及監管沖突等問題，應該按照權責對稱，讓地方政府在有效的激勵和約束下，主動承擔區域性金融風險處置職責。

總體而言，國外關于金融監管體制的研究相對成熟，而國內已有研究的側重點在于規范地方金融監管的必要性、可行性等方面，雖然對如何完善我國地方金融監管體制提出了一些思路和政策建議，但是，這些研究大多屬于單純的對策性研究，缺乏金融監管邏輯的支撐，既不系統也沒有將問題分析建立在金融監管理論的基礎之上。有關中央與地方的金融管理權限如何合理劃分，分散在地方政府職能部門的金融管理權如何整合等問題未得到應有的重視。現有問題導向的對策性研究雖然具有針對性、時效性，但是在理論支撐和對實踐的指導作用方面尚有待于進一步深化，尤其是在中央與地方金融管理權限的界定，分散在地方政府職能部門金融管理權限的整合，以及如何構建統一的地方金融監管機構等方面仍然存在較大的研究空間。本文基于現代金融監管的基本邏輯，對我國地方金融監管的現狀進行剖析，指出存在的問題與不足，提出規范我國地方金融監管體制的可能路徑。目的在于厘清地方金融監管的邏輯關系，構畫具有可操作性的規范地方金融監管的路徑，達到規范地方金融監管體系，促進地方金融健康發展的目的。

三、 現代金融監管的基本邏輯

(一) 公共利益論：金融監管的內在動因

公共利益論認為任何市場都存在市場失靈現象，政府對市場進行監管是對市場失靈的本能反應。該理論認為政府監管是為了防止壟斷、外部性、公共產品以及不完全信息等導致的價格、產量和分配的扭曲，目的在于保護消費者利益，增進社會福利，實現資源配置的帕累托效率。對金融市場而言，也存在市場失靈的問題。在公共利益論看來，由于存在外部性、信息不對稱等原因，金融市場機制會失靈，一旦金融市場機制失靈而誘發的系統性金融風險，將會對社會經濟生活產生巨大的沖擊，導致社會公共利益嚴重受損。為了降低或消除金融市場機制失靈，維護社會公共利益，就需要政府運用“有形之手”干預金融市場的運行，以彌補市場機制的不足。因此，公共利益論可以解釋現代金融監管存在的根本原因：一方面政府通過規范市場來提高金融機構的運營效率，以增進社會福利；另一方面，政府以公共利益代表者的身份出面進行金融監管，確保金融體系這一公共產品的穩定，降低金融行業的系統性風險，避免市場失靈造成公共利益的普遍受損，維護消費者的利益。雖然，社會存在多層次的公共利益，但是金融監管考慮的是具有最廣泛性的公共利益保護——即金融系統性風險的防控，這就形成了公共利益論要求政府進行金融監管的理論基礎。

(二) 金融監管“立規+執法”的統一性：依法監管

現代金融監管源于西方，并在西方國家得到了有效實踐。在英文中，金融監管最嚴謹、最正式的表述是Financial Regulation & Supervision。 Regulation 指的是規制，側重從立法層面說明金融監管的含義，指建立并不斷完善制約金融機構運行的法律、規則、條令和技術規范等框架；而Supervision 則是監督管理的意思，側重從執法層面揭示金融監管的內涵，具體指監督金融機構的運行，要求金融機構必須按照法規制度經營，并對金融機構業務實施糾偏甚至違規懲治。顯然，金融監管并不是一般意義上的執法概念，而應該是“立規+執法”的完整統一。因此，完善的法律法規是金融監管的基礎，金融監管活動應依法進行，做到有法可依。無論是明確中央和地方金融監管權責，建立兩者的協調共管機制，還是實施統一規則下的地方差異化監管，均應由目前的行政性放權監管轉向以法規制度為基礎的法律性分權監管，在法律框架內統籌協調中央與地方政府的金融監管權力。否則，行政性放權因缺乏法律保障，不能對地方政府在地方金融監管中的權利和義務形成強有力的約束，使得地方政府在地方金融監管中的權威性不能體現，難以形成地方政府對其監管角色定位的長久穩定預期。

(三)金融監管的公權力外部治理屬性：強制性

從金融監管主體來看，金融監管是指政府強制性的監管。雖然有時為了發揮金融機構自身以及行業協會的監督管理作用，常常把金融機構的內部管理制度、金融行業協會甚至來自社會公眾、媒體的監督也視為金融監管體系的組成部分，但是金融監管最本質的特征還在于政府公權力的強制性監管。金融行業自律組織和社會公眾、媒體的監督在金融監管中的地位只是屬于補充性質的。相對于金融機構自身的內部控制和公司治理而言，金融監管是一種來自于政府公權力的外部治理力量。以美國為代表的規則導向監管，是金融監管的主流。即使20世紀80年代以前，少數國家(如英國)比較注重行業或者企業自律性管理，政府金融監管當局奉行原則導向監管，目前也已轉向政府強制性監管。1998年英國通過了具有顛覆性的金融監管改革，實施了中央金融服務局(FSA)這種高度集中統一的監管模式。

(四) 維護金融穩定、保護消費者利益和促進市場競爭：金融監管的根本目標

金融監管的目標是通過宏觀審慎監管、微觀審慎監管實現金融體系的穩定，借助業務行為監管維護金融市場的公開、公平和公正，保護中小投資者和金融消費者的利益，通過市場準入監管達到促進金融市場有序競爭的目的。為了避免傳統金融監管體制中一個監管主體履行多個監管職能所帶來的目標內在沖突，便于對監管主體的業績考核，提高監管效果，現代金融監管體制的發展趨勢是，按照前述根本目標來組織架構。20世紀末，澳大利亞建立的“雙峰監管體制”就是一種目標型監管模式。2008 年金融危機以后，美國、英國金融監管體制改革的著眼點也在于建立目標型的金融監管體制。因此，維護金融系統的穩定、保護消費者的利益和促進金融市場的有序競爭這三大目標是金融監管保護公共利益的集中體現，其他與這三個目標偏離的監管訴求都屬監管目標的異化。

(五) 明確、合理劃分監管主體的權責邊界：有效金融監管的體制基礎

完善的金融監管體制對中央和地方的監管部門，以及各個不同監管主體之間的權力和責任應有合理界定，使得監管主體所擁有的權力和承擔的責任盡可能對等，這是金融監管體制構建時需遵循的基本邏輯。完整的金融監管一般由市場準入、業務經營、風險處置以及市場退出等多個環節組成。金融監管的前端、中端環節體現了金融監管的權力，而后端環節則代表金融監管的責任。如果按照權力和責任對等的原則構建金融監管體制，一個監管主體在履行后端環節的同時也至少應負責前端、中端環節的一部分，而不能出現人為割裂。比如，美國州銀行的監管，由于聯邦存款保險公司給州銀行提供了強制性存款保險，因此，州銀行的風險處置和市場退出工作由聯邦存款保險公司負責。遵循權力和責任對等的監管邏輯，聯邦存款保險公司在負責州銀行風險處置的同時也當然擁有對其實施審慎監管的權力，聯邦存款保險公司的監管與州銀行監管當局的工作平行不悖，盡管可能存在重復監管的問題，但兩者對州銀行的交叉監管是多維度、競爭性的監管，有利于避免出現監管真空，提高監管效果。因此，讓每個監管主體的權責能夠對等、匹配，是保證金融監管體制有效的必要條件。只有實現了監管主體的權責明確、對等，才能充分調動監管主體的積極性，避免出現重復監管、監管真空等現象，也有利于防范監管主體的道德風險。

四、 地方金融監管存在的問題

下面運用現代金融監管的基本邏輯對我國地方金融監管的現狀及其存在的問題進行分析。

(一) 監管的法治基礎缺失

我國《立法法》規定涉及金融的法律應由全國人大制定。當初，考慮到地方政府為了發展地方經濟，會利用行政權力追逐金融資源，積聚金融風險，導致金融不良資產，國家通過一系列立法將金融監管權力集中在中央層面，確定了“一行三會”的監管體制。現有的《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》《銀行業監督管理法》等法律為“一行三會”的監管提供了法律依據。由于這些法律對地方金融監管問題沒有涉及，從而造成地方金融監管的法治基礎缺失。隨著地方金融快速發展，雖然中央通過“一行三會”發布相關的指導意見，授予地方政府一定的金融監管權，但這僅僅屬于中央集權體制框架內的簡單行政分權，沒有改變地方金融監管法治基礎缺失的根本性問題。

無論是溫州金融綜合改革試驗區，還是上海、天津等地區域金融改革試點，都只是獲得國家行政機關的認可。此類金融改革的 “先行先試”，不僅激發了地方金融超常規發展的沖動，而且也導致地方金融無序競爭突出。地方政府在地方金融監管中的職責和行為內容難以框定在一個規范化的法制軌道上。以各地金融辦為例，迄今為止，還沒有一部法規來明確金融辦的職能定位及其監管權責，金融辦的職能存在非制度化、非規范化現象。從行政管理的角度看，審核批準地方金融機構的程序比較簡單，但對地方金融機構進行持續監管會面臨法規制度保障問題。因為持續監管必然會涉及到現場檢查、非現場檢查、日常報表、風險評價和風險處置等諸多環節，不僅需要金融專業人才、信息資源和監管技術等，而且更需要強有力的金融監管法規制度作保障。現代金融監管的“立規+執法”統一邏輯，以及由此衍生出來的依法監管原則，決定了監管主體、監管內容、監管手段、監管方式等都必須符合法律的要求。因此，地方金融監管的法治基礎缺失使得監管主體不能較好地履行監管職責，而且也難以實現地方金融監管的根本目標。

(二) 監管的權力與責任不對等

目前，我國地方政府對地方金融的市場準入和業務監管方面的監管權力有限，但對地方金融的風險處置以及金融機構的市場退出負有全部責任，存在地方金融監管權責不對稱現象。比如，對農村信用社(含農村商業銀行、農村合作銀行)、村鎮銀行等地方小型存款類金融機構，地方政府在市場準入、業務經營等前端、中端沒有監管權，而監管末端的風險處置工作由地方政府承擔，甚至地方政府還需為其經營失敗買單。從本質上說，金融監管的前端、中端才是監管權力的體現，監管末端不過是監管責任的擔當而已。這種權力和責任不對稱、人為割裂監管鏈條的體制安排，使得地方政府對該類金融機構的強烈監管動力與有限監管參與形成極大反差，既無法避免中央監管主體的道德風險，也不能把地方監管主體的監管動力轉化為現實的監管資源，更談不上發揮地方監管的地域優勢。由于這種監管體制安排使得地方政府不能及時、全面掌握金融機構的經營狀況，給金融風險的處置會帶來額外的成本。

事實上，地方小型存款類金融機構的小規模經營和服務“三農”的定位，致使其機構數量多、規模小，經營地域主要下沉在縣域鄉鎮農村，讓“一行三會”的派出機構對其實施監管，必然存在成本高、效率低的問題。相對于“一行三會”的監管體系而言，由地方政府實施監管具有地域優勢。因此，擴大地方政府對地方金融的監管權是非常必要的，這不僅意味著地方政府可更多地介入地方金融機構的市場準入和審慎監管等前端、中端環節，配合“一行三會”派出機構進行協同監管，甚至于可以考慮將農村信用社(含農村商業銀行、農村合作銀行)、村鎮銀行等小型存款類金融機構的監管職權完全下放給地方政府，由地方政府成立的專門金融監管機構對其實施全流程監管。

(三) 監管主體定位不清，行為性質模糊

在我國現行的地方金融監管體系中，微觀的金融監管與宏觀的金融管理甚至行業管理沒有進行嚴格的區分。事實上，金融管理的內涵要比金融監管寬泛的多，除通常的金融監管含義外，地方政府制定地方金融發展規劃、處置區域性金融風險、推動地方融資規模增長、協調區域內不同金融主體利益等方面，都可視為宏觀金融管理。比如，現有的省農信聯社對全省農信系統履行“管理”“指導”“協調”和“服務”等職能；省市金融辦圍繞地方金融發展發揮其“規劃”“協調”“服務”和“監管”的職能等。而金融監管的內涵就單一多了，主要是對市場準入、業務經營和市場退出實施依法監管。現有的政府文件中金融監管和金融管理混用，并不是有意混淆兩者的區別，而是我國地方金融監管主體定位不明確，行為性質不清晰的寫照。

地方金融監管與地方政府宏觀金融管理除了在處置金融風險方面有交集之外，兩者的目標訴求相去甚遠，而且存在沖突。例如，當地方政府部門同時履行宏觀金融管理和金融監管兩個職能時，一方面，地方政府會有維護地方金融穩定的目標訴求；另一方面，為了擴大地方融資規模可能會去干預信貸投放，導致信貸風險，影響區域金融穩定。現有的省市金融辦、省農信聯社的職能定位都反映出了這個問題。地方金融監管主體職能多元化導致的定位不清晰、行為性質模糊，必然會使其難以將主要精力和資源放在金融監管上。更為重要的是，省市金融辦、省農信聯社同時作為監管者和管理者的目標訴求必然存在沖突，甚至會出現金融監管湮沒在外延更大、范圍更廣的金融管理中，最終導致監管目標難以實現。因此，地方政府將宏觀金融管理、金融監管與行業管理混為一談，使得地方金融監管工作的重要性無法凸顯，出現監管目標異化，導致監管主體權責難以落實、監管績效無從考核。

(四) 監管目標夾帶了地方融資訴求

維護公共利益是引入金融監管的根本原因，而金融監管對公共利益的保護則集中體現在維護金融穩定、保護消費者利益和促進金融市場有序競爭三個目標訴求。任何與這三個目標偏離的行為，都有違現代金融監管的基本邏輯。自20世紀90年代中期財稅體制改革以來，我國地方政府出現了“財權小、事權大”的矛盾，加之唯經濟增長的地方官員政績考核體系，導致地方政府為促進地方經濟增長而千方百計地爭奪金融資源。充分利用全國跨地域流動的金融資源來實現地方經濟的快速增長。因此，現行的地方政府金融監管機制帶有明顯的融資目標和動機。近年來，各級地方政府大都出臺了對轄區內金融機構支持地方經濟的考核獎勵辦法。作為地方經濟發展的融資組織協調者，金融辦為地方經濟發展爭取更多的金融資源無可厚非，但問題是金融辦又是地方金融的監管者，其為地方融資的目標訴求必然會與金融監管目標相沖突。

雖然為地方融資有利于地方經濟的發展，看似也符合公共利益的特征，但是，這種融資往往是為了配合地方領導干部任期目標的實現，具有短期性，忽略了地方金融、經濟的可持續發展。作為監管主體要以區域金融風險防范、穩定地方金融市場為基本目標，但為了擴大地方融資，金融辦可能會代表地方政府向金融機構施壓，干預其信貸決策，或者放松所監管領域的市場準入條件，或者推動那些具有風險隱患的地方企業到資本市場融資。這些行為都可能會導致區域風險集聚，從而對地方金融安全產生不利影響。由此可見，為地方融資的目標訴求不僅不能保護公共利益，而且還會損害公共利益。

(五) 監管資源分散，政出多門

由于地方金融具有規模小、產品單一、客戶分散以及在特定區域內經營的特點，我國按照行業主管和屬地管理確定地方金融的管理主體。這種體制安排存在監管主體繁多、監管邊界不清、監管職能散亂、法律地位缺失等一系列問題。比如，小額貸款公司的監管政策由人民銀行、銀監會制定，具體監管則由地方政府金融辦實施；融資性擔保公司由地方經信委或中小企業局負責監管；典當行由商務部門分級監管；私募股權基金由證監會監管；而互聯網金融，如網絡貸款等，目前還沒有明確的監管主體。隨著地方金融的快速發展，新型金融機構或金融業態不斷涌現，數量多、分布廣、監管資源分散、職責交叉等多重管理現象亟待規范。

由于資金具有跨行業互通性，金融監管客觀上有一體化監管的要求。現行的地方金融監管資源分散、政出多門，無法形成金融監管的專業化以及人才和信息資源的集聚優勢，影響地方金融監管的有效性。事實上，散落在地方政府各個職能部門的監管職能往往會被更寬泛的管理職能所掩蓋，難以得到這些職能部門應有的重視。再者，把這些不同職能部門的金融監管工作協調起來，也需要付出較高的跨部門協調成本，一旦面臨金融風險，甚至會出現相互推諉現象。因此，需對監管資源分散、政出多門、職責交叉的地方金融監管進行規范。

五、 規范地方金融監管的路徑

針對我國地方金融監管存在監管的法治基礎缺失、監管主體職能定位不清、監管權利與責任不對等、監管目標異化等一系列問題，在按照“先立法后統一，先合作后合并”的思路，提出規范我國地方金融監管的路徑。

(一) 厘清中央與地方金融監管權的邊界

在地方金融迅速發展的前提下，如何合理劃分中央和地方的監管責權，維護區域金融穩定、保護消費者利益和促進公平競爭，是構建地方金融監管體系首先需要解決的問題。對于一個地域廣闊、地區經濟金融發展差異較大的大國而言，地方金融監管完全單靠中央或地方政府進行監管都是不現實的，應該進行適當分權，采取中央和地方雙層監管模式。

建議按照“屬地管理、權責統一”原則，明確現階段地方金融監管對象主要是“一行三會”駐地派出機構監管范圍之外的新型金融機構和金融業態，包括轄區內的小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司、農村資金互助社、融資租賃公司、商業保理公司、典當行、股權交易中心以及民間融資組織等。考慮到農村信用社(含農村商業銀行、農村合作銀行)、村鎮銀行等小型存款類金融機構數量眾多、規模較小，經營地域主要下沉在縣域農村，地域特性十分明顯，由地方政府對其實施全面監管能發揮地域優勢，但是，現行“一行三會”的監管體系是在一系列國家法律的基礎上形成的，剝離小型存款金融機構的監管權必然涉及到法律的修改問題，可以預計在未來較短的時期內，地方政府和中央金融監管關系的格局難以有較大改變，地方金融監管面臨的權責不對稱現象將會延續。但從較長時間來看，經過地方金融監管的探索實踐，中央終將通過“頂層設計”下放地方小型存款類金融機構的監管權，由地方對其實施全流程監管。因此，地方政府應借助金融改革政策環境，積極向中央爭取將農村信用社(含農村商業銀行、農村合作銀行)、村鎮銀行等地方小型存款類金融機構的監管權完全下放給地方，讓十八大三中全會提出的政策意見早日落實。

(二) 建立健全地方性金融監管規章

雖然有一些省市頒布了地方性的金融監管文件，例如，2013年7月天津市人民政府辦公廳轉發了《關于建立健全地方金融監管體系的意見》(津政辦發[2013]60號)，這些地方金融監管文件的法律級次不高，沒有上升到市政府令這個地方政府規章的最高級別，文件中雖然對現有政出多門的監管主體地位作了明確，但沒有提及金融監管的目標和原則，對監管內容的規定也比較粗糙，僅適用于對股權投資基金、融資租賃、商業保理、典當行、小額貸款公司、融資性擔保機構、產權交易所等新型金融機構和金融業態的監管。

由于金融行業的特殊性，期望短期內從國家層面出臺有關地方金融監管的法律法規困難重重，夯實地方金融監管法規基礎的工作只能從省級地方政府制定規章制度的層面上先做起來。建議由省人大制定《地方金融監督管理條例》，界定地方金融的含義及金融機構和金融業態，明確地方金融監管的目標、原則、對象、主體和內容等重要事項，并以《地方金融監督管理條例》作為“母法”，地方政府和地方金融監管機構再制定監管實施細則和操作辦法，為地方金融監管提供法律依據。

(三) 組建統一的地方金融監管機構

目前，小額貸款公司、農村資金互助社、民間資本管理公司、融資性擔保公司、股權投資基金、融資租賃公司、商業保理公司、典當行、中小企業票據服務公司、小微企業再擔保中心和中小企業應急轉貸中心等新型金融機構或金融業態的監管權分散在地方多個政府職能部門，各地金融辦代表地方政府負責監管的協調工作。由于金融辦不具有人事權、執法權和資金調配權等，難以解決各職能部門之間的監管摩擦，無法實施有效監管。將地方金融監管從地方宏觀金融管理和行業管理職能中獨立出來，依據地方規章，在省、市層面成立專門的省級、市級地方金融監管機構，對轄區內的地方金融實施統一監管。作為國家金融綜合改革試驗區的溫州，所成立的地方金融管理局已經提供了一個可以借鑒的例證。在美國“雙線多頭”的地方分權監管體制中，美國各州對地方金融的監管一般都由一個專業的綜合監管機構負責。把分散在地方政府各職能部門的金融監管資源整合到統一的地方金融監管機構，不僅可以提高地方金融監管的專業水平，而且可以高效協調地方金融的監管事務。還需特別指出的是，設立統一的地方金融監管機構以后，目前地方金融監管存在的監管主體職能定位不清，監管目標異化，監管資源分散和政出多門等諸多問題便迎刃而解。

建議由省金融辦牽頭，人民銀行地方中心支行、省銀監局、省證監局、省保監局、省發改委、省經信委、省商務廳和省工商局等參加，開展專題調研，在充分聽取各方意見基礎上，起草地方金融監管改革方案。在省級、地市級層面組建地方金融監管局，分別隸屬于省、地(市)兩級政府。在體制上，地市級金融監管局并非省級金融監管局的派出機構，但存在自上而下的業務指導關系，類似于省、地市兩級政府職能部門之間的上下級關系。根據需要，地市金融監管局可在轄區的縣(市)設立派出機構。在地方金融監管局的設立過程中，可考慮在現有的省市金融辦及其他職能部門的基礎上調整充實。為了避免出現“一套人馬、兩塊牌子”的現象，應明確地方金融監管局定位為監督管理機構，著力于監督管理。而金融辦作為地方金融的宏觀管理部門，著力于規劃、服務和協調，繼續履行除金融監管職責以外的現有各項職能，并負責牽頭建立地方金融監管局與中央“一行三會”派出機構的聯席會議制度。待將來農信社的監管權全部下放到地方之后，可考慮將省農信聯社并入省金融辦。

(四) 逐步充實地方金融監管機構的監管責權

我國地方金融機構數量眾多、規模較小，經營地域主要下沉在縣域農村。而“一行三會”的監管力量主要集中在省級層面，從地市級開始逐漸減弱并出現真空，比如保監會只在部分地級市設有分支機構，而證監會則沒有在地市級以下行政區域設立分支機構，在縣級行政區域只有人民銀行、銀監會設有分支機構和辦事處，監管力量薄弱，難以對大量的縣域金融機構實施有效監管。考慮到以農村信用社為代表的縣域金融機構以存款類為主，在我國尚未建立存款保險制度的情況下，銀監會不可能將這些存款類地方金融機構的監管權下放給地方。

建議按照“先窄后寬，先易后難，逐步擴大”的思路，分步賦予地方金融監管機構的監管責權。首先，將目前省市金融辦監管的小額貸款公司的監管權交由地方金融監管機構，并由地方金融監管機構負責監管農村資金互助社、民間資本管理公司、中小企業票據服務公司和中小企業應急轉貸中心等金融業態，負責引導、規范民間借貸、合會、地下錢莊等民間金融組織；其次，整合分散在發改委、經信委、工商局和商務廳等職能部門對股權交易中心、融資性擔保公司、融資租賃公司、信托公司、典當行等的監管權，交由地方金融監管機構監管；最后，向中央爭取把農村信用社(含農村商業銀行、農村合作銀行)、村鎮銀行等小型存款類金融機構的監管權下放到地方，由省級地方金融監管機構負責監管。

(五) 完善地方金融監管機構自身建設

地方金融監管機構除了制定地方金融監管規章制度，建立地方金融機構的準入和退出機制以外，應著重做好以下幾個方面工作：一是組建一支業務能力強、道德水準高的專業隊伍。一方面，招聘引進擁有金融、財務、法律等理論知識的專業人才；另一方面，與高等院校、“一行三會”等組織機構合作，加強監管人才的培訓，強化監管人員的職業道德教育，建立具有高度責任心，并具備綜合專業知識能力與從業經驗的監管隊伍。二是建立監管信息系統，加強信息共享機制建設。在省級地方金融監管機構建立全省的地方金融信息中心，并與轄區內新型金融機構和金融業態聯網，形成地方新型金融機構和金融業態的金融信息監管系統。不斷完善新型金融機構、金融業態的相關信息，爭取與“一行三會”的派出機構和地方金融辦建立信息收集、交流與共享機制，明確界定共享信息的性質、內容、方式及保障。三是建立新型金融機構和金融業態的評級制度。通過信用評級，監管部門掌握新型金融機構和金融業態的運行狀況，地方金融機構規范自身發展，客戶更好地了解地方金融機構。因此，建立并積極推動地方新型金融機構和金融業態的信用評級，并將評級結果依法開放，達到防范系統性風險、穩定金融市場秩序、保護消費者利益和維護金融市場有序競爭的目的。

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