關(guān)于財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)問(wèn)題的探討

●熊開(kāi)太

財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)問(wèn)題，一直是社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著社會(huì)的發(fā)展和民主政治不斷推進(jìn)，公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的呼聲和要求也越來(lái)越高。如何依法做好財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)，對(duì)保障公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理的法治化、民主化、科學(xué)化，從而推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有十分重要的意義。本文就財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的必要性

（一）財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)是發(fā)展民主政治的客觀要求

《憲法》第五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@可以看作是財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的政治基礎(chǔ)和法律淵源。公眾獲取財(cái)政預(yù)算信息，參與對(duì)財(cái)政分配活動(dòng)的監(jiān)督和管理，既是公眾自身應(yīng)享有的權(quán)利，也是憲法賦予的權(quán)利；政府公開(kāi)財(cái)政預(yù)算信息，是民主政治的核心要素之一，是履行法律規(guī)定的職責(zé)，是必須做的事。只有財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)，才能保障公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

（二）財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)是深化財(cái)稅改革，加強(qiáng)財(cái)政管理的重要內(nèi)容

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就深化財(cái)稅體制改革，明確提出：“改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度?！崩羁藦?qiáng)總理在政府工作報(bào)告指出：“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。著力把政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。各級(jí)政府預(yù)算和決算都要向社會(huì)公開(kāi)，部門預(yù)算要逐步公開(kāi)到基本支出和項(xiàng)目支出，所有財(cái)政撥款的‘三公’經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)，打造陽(yáng)光財(cái)政?！必?cái)政預(yù)算信息公開(kāi)是深化財(cái)稅改革，加強(qiáng)財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明預(yù)算制度，打造陽(yáng)光財(cái)政的重要途徑和措施。通過(guò)對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算各個(gè)環(huán)節(jié)的信息進(jìn)行公開(kāi)，讓社會(huì)公眾及時(shí)了解掌握財(cái)政資金的籌集、分配、使用的政策、程序、內(nèi)容和結(jié)果，參與監(jiān)督財(cái)政資金的分配、使用和管理，防止資金分配、使用和管理過(guò)程中“打埋伏”和“暗箱操作”，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的規(guī)范、科學(xué)、公平合理，真正打造陽(yáng)光財(cái)政。

（三）財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)是防治腐敗的重要舉措

財(cái)政領(lǐng)域的腐敗和違紀(jì)違規(guī)行為主要源于財(cái)政預(yù)算管理制度的不規(guī)范、不公開(kāi)透明和監(jiān)管上的缺失。要從源頭上治理腐敗，防治財(cái)政分配上的違紀(jì)違規(guī)，就必須建立健全規(guī)范、公開(kāi)透明的財(cái)政預(yù)算管理制度和機(jī)制，把財(cái)政置于陽(yáng)光之下，讓財(cái)政資金分配、使用的全過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。只有全面公開(kāi)透明，政府權(quán)力才沒(méi)有尋租空間和機(jī)會(huì)，從而達(dá)到依法治財(cái)，防治腐敗的目的。

（四）財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的有效途徑

行政權(quán)力運(yùn)行所需要的費(fèi)用來(lái)自社會(huì)公眾繳納的稅費(fèi)，即取之于民。那么，政府所有的開(kāi)支就理應(yīng)給公眾一個(gè)交代。政府花了什么錢，花了多少，辦了什么事，事情辦得怎么樣，必須真實(shí)、準(zhǔn)確、全面、詳細(xì)、及時(shí)向社會(huì)公眾公布，接受公眾監(jiān)督，防止政府隨意“批條子”、“開(kāi)口子”等行政亂作為，監(jiān)督政府權(quán)力依法按程序運(yùn)行。同時(shí)，公眾還可以根據(jù)財(cái)政預(yù)算信息進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)估政府是否把錢規(guī)范、合理、有效用在自己最期望的地方，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期效益，從而監(jiān)督政府改進(jìn)工作，糾正權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的失誤和偏差，進(jìn)而達(dá)到規(guī)范政府行為，提高行政效能的目的。

二、財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)存在的問(wèn)題

我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)工作尚處于起步階段，還沒(méi)有形成規(guī)范化、制度化、程序化運(yùn)行機(jī)制，財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)方面還存在法制不健全、政府對(duì)財(cái)政預(yù)算信息壟斷、監(jiān)督不力、責(zé)任制度缺失和公民權(quán)利救濟(jì)途徑不暢等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）信息公開(kāi)的法律法規(guī)不健全

盡管我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《預(yù)算法》、《政府信息公開(kāi)條例》等一些重要的法律法規(guī)，為預(yù)算信息公開(kāi)提供了必要的、基礎(chǔ)性的法律依據(jù)，但由于這些法律法規(guī)有其自身的調(diào)整對(duì)象，對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)只作了原則性的規(guī)定，法律條款不夠明確、具體，沒(méi)有對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的主體、范圍、內(nèi)容、形式、法律責(zé)任作出具體明確的規(guī)定。在實(shí)踐中，法律操作的彈性空間很大，各級(jí)政府在預(yù)算信息公開(kāi)工作中有很大的隨意性和“自由裁量權(quán)”。在現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)規(guī)定中，大多為財(cái)政部制定的規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，法律效力層次較低，影響了財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的權(quán)威性、穩(wěn)定性。另外，現(xiàn)行的有關(guān)財(cái)政信息公開(kāi)的法律法規(guī)對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的責(zé)任追究和保障措施缺乏力度，不能保障預(yù)算信息公開(kāi)責(zé)任的落實(shí)。

（二）信息公開(kāi)的內(nèi)容不完備、不詳細(xì)

我國(guó)預(yù)算信息公開(kāi)尚未達(dá)到全過(guò)程的公開(kāi)，并且公開(kāi)的預(yù)算信息比較簡(jiǎn)單、粗略、不詳細(xì)。目前，我國(guó)很多地方財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的范圍和內(nèi)容主要包括公共財(cái)政收支預(yù)算、政府性基金收支預(yù)算、部門預(yù)算匯總收支結(jié)余情況、部分單位的部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)匯總預(yù)算、財(cái)政決算，沒(méi)有公開(kāi)全口徑預(yù)算的全面情況；并且，公開(kāi)的預(yù)算收支科目一般只反映到類、款，未能按照財(cái)政部規(guī)定的預(yù)算功能科目進(jìn)行詳細(xì)、完整地公布，公眾不能全面具體了解掌握全口徑預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算整個(gè)過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)真實(shí)、全面、詳細(xì)的信息。

（三）信息公開(kāi)的主體、責(zé)任不明確

關(guān)于政府信息公開(kāi)的主體和責(zé)任，《政府信息公開(kāi)條例》只作了一些原則性的規(guī)定。預(yù)算信息公開(kāi)的主體應(yīng)包括哪些組織、機(jī)構(gòu)，信息公開(kāi)主體有哪些具體責(zé)任，相關(guān)的法律法規(guī)未作具體明確的規(guī)定。在實(shí)踐中，各級(jí)、各地的具體操作也不統(tǒng)一。目前，預(yù)算信息公開(kāi)的主體主要有三個(gè)層次：一是財(cái)政預(yù)算的審批機(jī)關(guān)，即人大常委會(huì)。人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算審批的信息在人大常委會(huì)上和人代會(huì)上公布；二是財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行和管理部門，即財(cái)政部門。財(cái)政部門對(duì)人大會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算以收支簡(jiǎn)表的形式在財(cái)政門戶網(wǎng)站和政府門戶網(wǎng)站上公布；三是部分部門預(yù)算單位。少部分部門預(yù)算單位將本單位的預(yù)算信息通過(guò)一定途徑進(jìn)行公布，大多數(shù)單位沒(méi)有公開(kāi)本單位的預(yù)算信息。事實(shí)上，財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的主體遠(yuǎn)不止這些，應(yīng)將與預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督相關(guān)的部門、單位都納入財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的主體，并明確主體的責(zé)任。

（四）信息公開(kāi)的進(jìn)展不平衡

目前，我國(guó)各級(jí)、各地財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的進(jìn)展不平衡。橫向看，各地區(qū)、各部門之間財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的主體、范圍、內(nèi)容、途徑及信息公開(kāi)的完整性和明細(xì)程度存在較大差異，工作進(jìn)展參差不齊?？v向看，中央、省、市、縣（區(qū)）信息公開(kāi)進(jìn)展也不均衡，公開(kāi)的力度整體上呈現(xiàn)逐級(jí)弱化的現(xiàn)象。縣級(jí)由于處于政策的終端，成為財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。目前，大部分縣（市、區(qū)）除了向人代會(huì)報(bào)告財(cái)政預(yù)、決算外，還未向社會(huì)公眾公開(kāi)財(cái)政預(yù)算相關(guān)的其他系統(tǒng)的詳細(xì)信息，財(cái)政預(yù)算信息還處于政府壟斷的狀況。

（五）信息公開(kāi)監(jiān)督和保障措施不力

關(guān)于政府信息公開(kāi)的監(jiān)督和保障，《政府信息公開(kāi)條例》第二十九條和第三十條規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開(kāi)工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)信息公開(kāi)工作進(jìn)行考核評(píng)議”，“政府信息公開(kāi)工作主管部門和監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)信息公開(kāi)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。但實(shí)際上，這些規(guī)定都沒(méi)有得到很好的落實(shí)。目前還沒(méi)有建立健全財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)工作的考核、評(píng)議、責(zé)任追究制度，預(yù)算信息公開(kāi)工作沒(méi)有納入單位的目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核；信息公開(kāi)工作主管部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)也沒(méi)有對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的實(shí)施情況進(jìn)行定期有效地監(jiān)督檢查；預(yù)算信息公開(kāi)工作中的違規(guī)行為沒(méi)有得到應(yīng)有的追究或處罰，從而造成預(yù)算信息公開(kāi)的責(zé)任虛化，公眾的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的法律保障。

三、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的措施

(一)建立和完善法律法規(guī)

財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的法制建設(shè)有兩種選擇：一種是單獨(dú)立法，另一種是修改《預(yù)算法》、《政府信息公開(kāi)條例》等現(xiàn)行的法律法規(guī)。無(wú)論是單獨(dú)立法還是修改現(xiàn)行的法律法規(guī)，都應(yīng)解決以下幾個(gè)法律問(wèn)題：

1、進(jìn)一步明確公開(kāi)的主體和責(zé)任。財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的主體應(yīng)包括與財(cái)政資金籌集、分配、使用、監(jiān)督和管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)和組織。從預(yù)算信息產(chǎn)生的環(huán)節(jié)來(lái)看，公開(kāi)的主體體系應(yīng)主要包括五個(gè)層次：一是人大審查預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、調(diào)整預(yù)算及監(jiān)督時(shí)產(chǎn)生的信息；二是財(cái)政部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算時(shí)產(chǎn)生的信息；三是各預(yù)算主管部門預(yù)算收入、預(yù)算支出在執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生的信息；四是部門預(yù)算單位和非部門預(yù)算單位、企業(yè)使用和管理財(cái)政資金時(shí)產(chǎn)生的信息；五是審計(jì)監(jiān)督部門在審計(jì)監(jiān)督部門、單位在預(yù)算執(zhí)行和管理中產(chǎn)生的信息。要加快構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的主體體系，確保不同環(huán)節(jié)產(chǎn)生的預(yù)算信息都能依法通過(guò)相應(yīng)途徑和方式向社會(huì)公開(kāi)。特別是要樹(shù)立人民代表大會(huì)的主體地位，加強(qiáng)人大的預(yù)算審議監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化組織職能，完善審核程序，增強(qiáng)專業(yè)力量；要進(jìn)一步加強(qiáng)人大要求政府部門接受其質(zhì)詢的權(quán)利，督促信息公開(kāi)責(zé)任的落實(shí)。

2、進(jìn)一步明確公開(kāi)的范圍和內(nèi)容。全口徑預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算全過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的具體詳細(xì)信息，只要不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，都應(yīng)列入公開(kāi)范圍，解決目前預(yù)算信息公開(kāi)不系統(tǒng)、不全面的問(wèn)題。

3、進(jìn)一步明確公開(kāi)的法律責(zé)任。對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的違法違規(guī)行為予以懲處及對(duì)公眾權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)是確保知情權(quán)的重要法律保障。所以，對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)中的違法違規(guī)行為的處理、處罰，要進(jìn)一步作出明確規(guī)定。法律責(zé)任應(yīng)明確三種類型：行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰、追究刑事責(zé)任。并且，處理、處罰的尺度要適當(dāng)，要具有法律的約束力和威懾力。

（二）明細(xì)公開(kāi)內(nèi)容，改進(jìn)公開(kāi)形式

要改變過(guò)去財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)內(nèi)容簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)、不詳細(xì)的做法，做到預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容具體、明細(xì)，讓公眾看得清楚，弄得明白。在公開(kāi)的內(nèi)容方面，對(duì)預(yù)算收入信息，應(yīng)根據(jù)收入的來(lái)源、渠道和收入的具體構(gòu)成進(jìn)行公布；預(yù)算支出信息應(yīng)包括預(yù)算支出編制的原則、依據(jù)、定額標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、具體支出項(xiàng)目等。預(yù)算支出信息應(yīng)按支出預(yù)算功能科目類、款、項(xiàng)、目進(jìn)行詳細(xì)公布，特別是對(duì)于“三農(nóng)”、科技、教育、社保、“三公”經(jīng)費(fèi)等社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)支出，還應(yīng)公布到具體項(xiàng)目、用途、使用單位，預(yù)期效果，以便公眾進(jìn)行監(jiān)督。在預(yù)算信息公開(kāi)的形式上，應(yīng)采取簡(jiǎn)化、明了、通俗易懂的形式，讓公眾能看得明白，便于理解?？蛇\(yùn)用圖、表和必要的文字說(shuō)明等形式進(jìn)行公布。

（三）強(qiáng)化保障措施，落實(shí)公開(kāi)責(zé)任

各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)信息公開(kāi)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立健全財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期進(jìn)行考核、評(píng)議，并將預(yù)算信息公開(kāi)工作納入部門、單位的目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，與獎(jiǎng)懲掛鉤，促使預(yù)算信息公開(kāi)的責(zé)任得到落實(shí)。

（四）建立監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)督力度

應(yīng)建立內(nèi)外結(jié)合的財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府應(yīng)將財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的監(jiān)督納入信息公開(kāi)主管部門和紀(jì)檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督范圍和內(nèi)容；預(yù)算信息公開(kāi)主體單位，應(yīng)將預(yù)算信息公開(kāi)工作納入本單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要將預(yù)算信息公開(kāi)監(jiān)督檢查納入年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，要加大處理、處罰力度。對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，要按規(guī)定進(jìn)行處理、處罰，并且，要將監(jiān)督檢查和處理、處罰的情況向社會(huì)公布。只有這樣，才能真正推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)依法全面系統(tǒng)深入開(kāi)展?！?/p>