“營改增”改革引發地方稅收新問題及應對之策

●唐 明 李 歡

作為新一輪稅制改革的重要組成部分，“營改增”對減輕企業稅負、優化產業結構和促進國民經濟持續協調發展具有重要意義。但“營改增”加速擴容的全面實施必然會打破現有營業稅和增值稅收入歸屬及其征管格局，直接導致地方稅收失去主體稅種并由此引發地方財力缺口。除了上述顯性問題外，還將引發一系列地方稅收隱性新問題，亟待前瞻性研究并加以解決。

一、“營改增”后地方稅收面臨的新形勢

（一）經濟轉型與經濟下行造成地方稅收增長緩慢

2014年上半年，地方財政收入（本級）40310.59 億元，完成預算的53.6%，同比增長11.1%，比上年同期放緩2.4個百分點。地方財政收入增幅普遍下滑，全國24 個省份收入增幅出現不同程度的回落。財政收入下滑是多方面因素造成的，既是“營改增”等減稅政策帶來的短期減收效應，更是深度轉型調整期的經濟在財政收入上的一個必然反映。我國將進入“新常態”經濟增長期，GDP 由兩位數的高增長下行到7%～8%的中高速，稅收也會告別兩位數的高增長時代，逐漸變為與經濟增速相適應的增幅。由于我國高達60%以上的稅收來自于增值稅、營業稅和消費稅等間接稅，現行稅制體系及稅收收入格局決定了我國經濟增速的下滑將帶來稅收收入增速更大幅度的下滑。

（二）結構性減稅和稅收政策調整造成地方稅收減收

為了減輕企業負擔，穩定經濟發展，中央推出了一系列減稅優惠政策。一是“營改增”范圍進一步擴大，在去年“1+7”試點的基礎上，今年又將鐵路運輸業、郵政業和電信業納入了試點范圍，作為地方主體稅種的營業稅稅源大幅減少（到2015年試點結束后將全面取消營業稅）。二是自2014年10月1日至2015年12月31日，將現行增值稅和營業稅的起征點由月銷售額（營業額）2 萬元提高到3 萬元，適用范圍從現行的個體工商戶和其他個人擴大到小微企業；從2014年1月1日起，對年應納稅所得額低于10 萬元的小微企業，減按50%計算應納稅所得額，按20%的稅率計征企業所得稅。三是自2014年7月1日起，將6%和4%的增值稅增收率統一調整為3%，對2017年12月31日前宣傳文化領域免征圖書批發、零售環節增值稅，也相應減免了城建稅及教育費附加等。國家對上述領域的扶持規模和扶持期限長短等都對地方稅收有著較大的影響。

（三）產業政策調整和企業轉型造成地方稅收增長乏力

目前，我國經濟進入深度調整時期，為實現房地產健康發展，促進自然資源精細集約利用，國家陸續出臺了抑制房價過快上漲和強化環保督察等各項政策措施，這對地方稅收具有一定的影響。一是房地產市場疲軟造成企業稅收減收明顯。由于房地產市場稅收占地方稅收比重較大，近幾年，國家對房地產市場調控力度加大。由于房地產業前期過快上漲透支了未來幾年的增長空間，2014年以來，房地產業稅收增長乏力，盡管各地稅務機關加大了對房地產企業的稅務稽查力度，但仍無法遏制房地產業稅費貢獻下滑的趨勢；二是資源開采型企業地方稅收降幅明顯。受資源儲量枯竭和開采難度與風險加大及資源價格走低等各種因素影響，資源類企業利潤大幅減少，造成這類企業對稅收的貢獻逐年減少；三是環保力度空前加大，中央將環境保護納入各級政府的政績考核內容。企業加大環保投入，由此減少了企業的粗放盈利，對地方稅收也有一定的影響。四是化解產能過剩將在相當長一段時間內抑制相關行業稅收增長，采礦業、重工業等行業的稅收有可能延續負增長或低增長。

二、“營改增”后地方稅收面臨的新問題

（一）“營改增”推進之后地稅將失去主體稅種,引發地方財力缺口

作為地方主體稅種的營業稅占比逐年增高，近10年營業稅在地方稅收中的平均占比為50.23%，可以說地方稅將近一半以上是由營業稅一個主體稅種貢獻的。而隨著“營改增”快速推進，雖然目前規定原屬營業稅領域改征增值稅，其收入仍歸地方，但“營改增”本身是一項結構性減稅改革，今年上半年因實施“營改增”減稅851 億元，而自2012年試點以來至今年6月減稅總規模已經達到2679 億元。已納入試點的342 萬戶納稅人中，超過96%的納稅人稅負不同程度下降。“營改增”將對地方稅收帶來巨大影響：一是以營業稅為代表的主體稅種的主體稅源將受到嚴重沖擊，地方稅務局的主體稅源和大量征管戶將不可逆轉地萎縮。二是隨著建筑業、房地產業、金融保險業、文化體育業、其他部分現代服務業和生活性服務業全部改征增值稅，“營改增”減稅效應引發的地方財力缺口將不可小覷，應及早謀劃應對。

（二）“營改增”推進之后地稅機關的管轄權將嚴重萎縮

按照《國家稅務總局關于調整新增企業所得稅征管范圍問題的通知》（國稅發【2008】120 號）第一條規定，“2008年之前國地稅各自管理的企業所得稅納稅人不作調整，2009年起新增企業所得稅納稅人中，應繳納增值稅的，所得稅由國家稅務局管理，繳納營業稅的，所得稅由地方稅務局管理。”如果國家不出臺專門政策，可以預見，“營改增”全面推進后，隨著主體稅種的改變，改為增值稅的征管戶將由原來的地稅純管戶變成地稅與國稅的共管戶，“營改增”除了影響營業稅之外，對企業所得稅管轄權也產生了重要影響。現行根據主體稅種決定企業所得稅管轄權的政策將再度引發國地稅管轄權之爭，尤其是建筑業、房地產業和金融保險等行業，“營改增”之前完全由地稅部門征收企業所得稅，“營改增”之后，國稅機關有可能憑對增值稅發票的管理優勢提出對企業所得稅管轄權，由此，地稅機關的管轄權將嚴重萎縮。

（三）“營改增”推進之后將引發地方稅源嚴重流失

“營改增”改革后，地方稅中的主體稅源營業稅將全部或大部分喪失，而企業所得稅中新增企業隨著“營改增”變成國稅征管，納入地稅機關管理的新增企業將逐步減少漸趨于零，以致于呈現出沒有增量反而隨著企業的自然淘汰逐漸縮減的發展態勢，許多地稅干部擔憂企業所得稅沒有增量而存量不保。同時，隨同地稅發票附征的企業所得稅和個人所得稅將因發票管理權的喪失而流失，這勢必造成地方稅三大主體稅種不同程度地被全面削弱。而且“營改增”之后，主體稅種歸國稅機關管轄，加大了地稅機關征收隨流轉稅附征的城建稅、教育費附加和地方教育附加等的難度。另外，“營改增”之后，地稅機關缺乏“以票控稅”等手段，對傳統的地方稅種，例如資源稅、契稅等其他地方稅種控制難度加大，也更容易造成新的稅收流失風險。

（四）“營改增”推進之后地稅機關執法手段嚴重弱化

現行地方稅源分散、脆弱，稅源監控難度大。現行地方稅種數量雖多，但基本都屬于“小、散、難”稅種，收入彈性低、征收成本高而效率低，不能保證為地方政府帶來穩定的稅收收入。目前，我國地稅機關采取的稅源監控措施主要有源泉扣繳、稅控收款機、以票控稅和稅務稽查等，其中以票控稅是地稅部門最為有效的稅源監控手段，但隨著“營改增”的推進，地稅部門將喪失這一征稅“利器”。以營業稅為核心的地方稅征管格局被打破后，地稅機關將失去長期以來形成的“以票控稅”的基本征管手段，執法手段將被極大弱化。“營改增”之后，納稅人會比較重視到國稅部門開票納稅，而主動到地稅部門繳納所得稅、城建稅、教育費附加等的意識會隨著“以票控稅”執法手段的弱化而減弱。地稅部門失去發票這一最有力的稅源監控手段之后，只能實行追征，再加上地方稅稅種多、稅額少、稅源零散等特點，可以預見地稅機關的征稅工作難度陡增。這勢必要求盡快做好第三方信息平臺建設，以涉稅信息共享來實現對稅源的全方位監控。

三、有效解決“營改增”引發地方稅收新問題的政策建議

中國目前有地方稅而無地方稅體系，要徹底解決“營改增”引發的地方稅新問題，必須重新構建地方稅體系。地方稅體系構建需要做中長期的頂層設計，分步推進，短期內為解決“營改增”引發的地方稅收新問題應對之策如下：

（一）解決“營改增”進度較快與未來主體稅種打造較慢之間的矛盾的過渡方案

隨著“營改增”改革快速推進，地方稅種結構將發生巨大變化，目前唯一的地方主體稅種營業稅將消失，尚沒有能擔當營業稅角色的地方稅種。增值稅全面擴圍改革，短期內因減稅改革造成減收的部分由各級地方政府自行消化。2015年將全面完成“營改增”，由此造成的地方財力缺口將十分明顯，“營改增”進度較快與地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾急需安排適宜的過渡方案來解決。短期內為解決“營改增”減收引發的地方財力缺口問題，有兩個基本辦法：一是地方向中央上移部分事權；二是中央給地方下移部分財力。

1、遵循事權與支出責任相匹配的原則，向中央上移部分原本應由中央負責的事權。針對目前中央50%左右的財力只承擔了15%左右的事權，建議適度加強中央政府事權與支出責任，保持在中央和地方財力格局基本穩定的前提下，重新分配、調整政府間事權的思路是按照財政分權的原則上移部分事權，即事權范圍與公共物品的受益范圍相匹配。例如基礎教育、養老醫療保險、環境綜合整治和部分跨省的建設性支出等都可以考慮上移中央，具體哪些事權適合并能夠上移需及早規劃和協商。

2、提高增值稅和所得稅的地方分配比例。短期內，消費稅和房產稅等還難以擔當主體稅種重任，最現實和成本最低的方式就是爭取擴大增值稅和所得稅的分配比例。而且“營改增”后，增值稅同一稅種兩種分享制度（工商業增值稅歸央地共享、服務業增值稅歸地方政府獨享）在征管實踐中將會遇到難以克服的障礙，有必要對“營改增”全面推進之后的增值稅和所得稅央地分配比例進行重新測算，提高地方分成比例，以此解決地方財力缺口問題。我國目前尚不具備完全“分稅”的核心條件，即地方主體稅種培育需要政策引導和客觀發展，短期內不會馬上有新的主體稅種能接替營業稅。雖有諸多將消費稅打造成地方主體稅種的傳聞和解說，但中央至今仍未出臺清晰的規劃，也沒有進行消費稅試點改革。而營業稅在2015年將完全被增值稅取代，在“分稅”條件尚未成熟前暫且“分成”，改進“分成”辦法也不失為一種好的過渡安排方案。

3、著手解決現行分配體制的弊端。目前有觀點反對通過提高增值稅的地方分配比例來解決地方財力缺口的問題，其核心理由是：加大地方在增值稅上的分配比例會激勵地方政府更加看重招商引資、“低價工業化和高價城市化”，過分追求GDP 和財政收入等行為，從而導致產能過剩、經濟結構難以調整和宏觀調控失效等不良后果。這種后果是在沒有改進目前增值稅分配體制的前提下才會出現，如果能有效改進增值稅的分享辦法，上述不良后果預計是可以避免的，德國在這方面的經驗很值得我們學習。目前增值稅分享體制存在明顯的缺陷，根源在于增值稅分配是以稅收的上繳地為基礎進行的，稅收與稅源背離造成一系列扭曲。借鑒德國等國的先進經驗，應由中央政府根據各地居民實際消費額為基礎，采取均等化轉移支付的方法，參考各地經濟發展狀況、人口規模、財政需求、支出需求以及某些特殊需求等一系列因素，按照一定標準化的公式進行增值稅收入分配。未來將地方分享的增值稅收入與中央“因素法”轉移支付有機融合，增值稅地方分成將成為地方政府一個穩定增長的、常態化的稅收收入來源。

（二）充分挖掘“地方九稅”稅源潛力，加強稅收管理和提高稅收質量

“營改增”改革在為企業減負的同時造成地方減收，除了國有資產、土地和政府性基金等外，地方政府增收最大的可能性就在于充分挖掘傳統意義上“地方九稅”（個人所得稅、土地增值稅、資源稅、城建稅、契稅、城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅和印花稅）。傳統地方稅的稅基大都是土地、房產、資源和個人收入等，隨著社會經濟發展，上述地方稅源日益充裕，應積極克服“營改增”引發的地方稅源流失和“以票控稅”手段缺失而導致征收其他地方稅的困境，采取各種措施挖掘上述地方稅的增收潛力。例如，土地增值稅的收繳便是典型例子，江蘇省地稅局在這方面的做法值得各省借鑒。由于現行的《土地增值稅條例》及細則等法規對重要的納稅事項（如清算環節的稅務處理等）往往只做了粗略的原則性規定，導致在實際征管中常發生“交還是不交、交多少、緩交”等稅務爭議。而江蘇省通過對國家政策模糊規定進行“明確和細化”等系列改革，有力地促進土地增值稅的增收。該省土地增值稅收入從2010年到2013年間從170 億元、256 億元、317 億元增長到405 億元，已接近企業所得稅（485 億元），成為近些年來增幅最快、貢獻最大的地方稅種。各省應積極探索完善各行業、各地方稅種管理辦法，加強稅收管理，提高稅收質量。加強對非正常戶管理，抓好對煤炭資源稅從價征收、財產轉讓所得、股權轉讓所得和高收入個人所得稅征管，強化商業用房出租稅收專業化稅源管理，繼續深化土地增值稅清繳工作，加強稅源監控和稅務稽查力度，充分挖掘地方稅的增收潛力。

（三）建立國地稅聯合控管征管創新機制

“營改增”之后，地稅部門將失去發票控管的征管渠道，執法手段將被極大弱化。而且很有可能出現納稅人由于不用到地稅開票而導致拖欠繳納相應地方稅費，導致地稅部門征管工作難度加大，征收成本陡升等問題。建議由國稅總局牽頭進行協調成立專門的國地稅信息交流工作機構，定期召開國稅和地稅的聯席會議，對涉稅信息進行充分交換和傳遞，為地稅局準確及時掌握納稅人經營動態提供信息依據。在此基礎上，地稅局與國稅局簽訂聯合控管協議書，在確保不在“增值稅”和“營業稅”之間留下“兩不管”征稅真空地帶的前提下，在“金稅工程”第三期軟件上，地稅局委托國稅局在代開增值稅發票時，協助地稅局監控納稅人繳納各種地方稅費。

（四）擴大和整合地稅機關的征收管理職責

對于企業所得稅的征管，建議國稅總局專門制定相關文件來解決“營改增”推進后引發的國地稅對“營改增”企業的企業所得稅管轄權之爭。從長遠規劃，為保證地方組織收入工作的持續和穩定開展，建議在明確中央和地方事權與環境保護、社會保障等“費改稅”以及地方稅制改革完成的基礎上，調整和優化地稅機關的征管職責，整合現有地稅局和非稅收入局等管理權限，設立專門的地方稅收征收局，統一征收公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等涉及地方的“一攬子”稅費收入。這樣的機構設置，一是可以很好地解決目前稅費征收部門權責利分散、涉稅信息共享和傳遞不暢等問題；二是便于地方政府按照事權與支出責任相適應的原則，統籌安排財政收支預算，極大地增強財政工作的科學性和預見性。■