公共資源出讓多元化趨勢及影響探討

■陳鵬輝 博士生（華南理工大學經濟與貿易學院 廣州 510006）

公共資源出讓多元化的動因

因為公共資源顯示出較大的外部性，而且存在消費的“搭便車”行為，如果由私人來經營管理公共資源，會出現供給不足或消費過度的現象；公共資源具有整體性即不可分割性，這就決定了公共資源如受到破壞，將影響到公共資源的整體價值；公共資源在生產上往往帶有規模經濟特征，具有不同程度的自然壟斷性，在生產技術上又具有一定的不可分割性。

基于以上因素，公共管理機構長期以來都加強對公共資源管制。但是管制也是會存在管制失靈現象的，這是因為公共資源管制是主觀人為的，比如一項規章盡管已經不合時宜，但通常不會自動退出或解除，很可能還有受到既得利益者的阻礙，直接影響到公共資源的開發使用效率，甚至令公共資源開發利用陷入停滯，所以在有些情況下，行政管制綜合效果可能不如默認市場運行的自然結果。同時，近年來隨著經濟水平的快速發展，科技水平的提高和人口的劇增，人們所需要的公共資源越來越多，所供給的公共資源越來越不能滿足人類自身的需求，哪怕是可再生的公共資源，如森林資源、水資源等也呈現入不敷出的狀況。公共管理機構無法通過管制對公共資源的市場優化配置，提高其開發利用效率，以滿足人們對公共資源的生產與消費需求。因此，近年來公共管理機構不得不放松對公共資源的管制，而技術進步和經營管理水平的提高也為管制放松提供了現實條件，管制放松使公共資源出讓權利呈現出多元化趨勢。

公共資源出讓的多元化類型

公共資源出讓歸根到底就是對物品權利的讓與。隨著資源配置理論、委托-代理理論、產權理論等理論的發展，世界各國對公共資源管制也朝著放松的路徑變遷。現實的公共資源具有多重屬性，在某些方面，公共資源也體現出私人資源的屬性，而私人資源要通過市場的競爭機制才能使之達到配置最優。現代產權理論認為，財產權利是包括所有權、經營權、使用權等在內的一組權利，并且這些權利是可以分離的，即所有權、經營權、使用權等權利是可以被不同的利益主體所擁有的。公共資源權利的可分離性構成了權利可轉讓性的重要基礎，它大大提高了公共資源權利在產權市場多元化交易的可能性。我國對公共資源的管制也不斷地放松，從臨時權利，到長期權利，再到永久權利的多元化出讓，這更有利于公共資源的有效配置及其出讓收益的科學合理分配，也符合各出讓利益方的整體利益（見圖1）。

（一）臨時權利出讓

公共資源臨時權利的出讓主要是出讓以服務性國有資產形式存在的公共資源臨時使用權等權利。對公共資源臨時權利的出讓是伴隨著20世紀70年代改革開放，服務性國有資產投入市場經營而產生的，通過個人或企業對公共資源臨時使用權獲取用于消費或生產來完成這一出讓過程，如企業通過租賃獲得了生產設備的臨時使用權；個人在乘坐飛機、船舶、高鐵及地鐵過程中獲得了交通工具的臨時使用權；個人在游覽廟宇、景區過程中獲得了名勝古跡的臨時使用權；個人在醫院、診所就醫過程中獲得了醫療設施的臨時使用權。公共資源臨時權利的出讓手續簡單，以普通票據，如租賃收據，車票，門票等作為出讓憑證。只要有國有資產投入市場經營，這些公共資源臨時使用權的出讓將在市場的自動調節下永續地進行。經歷了30多年的改革開放，當前投入市場經營的以國有資產形式存在的公共資源在數量上和質量上都大幅的提升，公共資源臨時權利的出讓也呈現出規模性的增長。

（二）長期權利出讓

公共資源長期權利的出讓主要是公共資源的長期使用權、長期經營權、長期開發權、長期排放權等權利的出讓。公共資源長期權利出讓的程序并不像公共資源臨時權利出讓那樣簡化，其出讓需要制定一系列的制度及規范程序。從20世紀90年代初開始，通過一系列制度的改革及法規的建立，我國逐步開放出讓土地使用權、海域使用權等公共資源長期使用權；城市公交經營權、風景名勝區經營權等公共資源長期經營權；礦山開發權、水資源開發權等公共資源長期開發權。這些公共資源長期權利的出讓從一開始的行政化審批出讓，到分散的專業交易平臺出讓，再到現在的逐步建立統一規范的公共資源交易中心出讓，隨著時間的推移，其出讓方式經歷著不斷完善的過程。

（三）永久權利出讓

公共資源永久權利的出讓主要是出讓以經營性國有資產形式存在的公共資源（包括企事業單位固定資產及其生產出來待出售的商品）的永久產權。出讓企事業單位生產出來的待出售商品的永久產權可以通過市場化銷售交易直接完成，而出讓企事業單位固定資產的永久產權則需要對企事業單位進行深入的公司制改革。我國從1993年開始對企事業單位逐步開展公司制改革。有部分企事業單位改制成為有限責任公司，其全部或部分產權在產權交易中心（目前正逐步集中在公共資源交易中心）進行出讓；有部分企事業單位最終改制成為股份有限公司，實現了以經營性國有資產形式存在的公共資源的資本證券化，其全部或部分證券化后的產權在證券交易所上市（目前已經開始在海外證券交易所）進行出讓。

公共資源出讓多元化下的主體分化

公共資源主體是在從事公共資源的各種經濟活動中，享有對公共資源權利和義務的個人和組織體。公共資源主體本應對公共資源既具有權利、又能參與其出讓分配，但在公共資源出讓多元化的影響下，形成了新的主體格局。從單一主體中分化成為利益主體、權利主體和分配主體，如圖2所示。

在新的主體格局下，對公共資源存在利益，但就不一定對公共資源具有權利，即使對公共資源存在權利，但不一定能獲得公共資源出讓收益分配，也就是說，公共資源利益主體不一定是其權利主體，而公共資源權利主體不一定是其出讓收益分配主體。公共資源的利益主體，只有同時是權利主體和分配主體時，才能享受到公共資源出讓收益。比如，我國的國家性質是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義公有制國家，作為公共資源所有者的全體人民本應對公共資源既具有權利、又能參與其出讓分配的主體。但在公共資源出讓多元化的影響下，對于出讓某一地方管轄或某一地方國有企業經營的公共資源，對于全體人民來說，可能只是利益主體和權利主體，而不是分配主體，所以，不會獲得公共資源出讓收益的分配。但是，對于該地方人民來說，就同時是利益主體、權利主體和分配主體而獲得公共資源出讓收益的分配。

公共資源出讓多元化下的出讓方行為

在公共資源多元化出讓的過程中，各利益主體的想法與決策會影響到公共資源出讓的權利，出讓的定價及出讓的收益分配等問題，甚至直接影響到公共資源是否能被出讓。所以，有必要理清在公共資源多元化出讓過程中，各利益主體所扮演的角色，所面臨的處境及其各種利益需求，并引發對其出讓行為的理性選擇。

圖1 公共資源權利出讓多元化示意圖

圖2 公共資源主體分化示意圖

（一）出讓委托方行為

公共資源的產權歸全體人民所有，人民理所當然是公共資源出讓的委托方。人民在法理上擁有公共資源出讓的決策權，通過民主集中制來行使。人民是公共資源出讓收益的主要獲益者，他們從公共資源出讓中獲得就業機會和社會福利，共享公共資源出讓紅利和資產收益。但并不是所有的公共資源出讓都能給全體人民帶來收益和福利，也可能使全體人民承受因環境惡化、失去收入來源等后果而帶來的利益損失，形成負效應。比如，煤礦資源的出讓開采就是可能帶來短期的收益，但更會造成了長期污染的負效應。在煤礦采空之后會造成地面沉降，地下水位急劇降低，開采出來的煤體經過洗選會產生大量的廢渣廢水，占據耕地，污染礦區環境，再有煤炭在運輸過程中會產生大量的粉塵，污染環境。當然，最主要的還是采出來的煤體在發電過程中會產生很多有害氣體，污染大氣環境。

如果公共資源的出讓是給作為出讓委托方的人民帶來利益損害，全體人民要扮演利益受損者的角色，要面臨不利的處境，那么這些有害而無利公共資源出讓項目就會被出讓委托方，即全體人民所否決。

（二）出讓受讓方行為

公共資源出讓的受讓方，從經濟角度來說是純粹追求收益最大化的生產者或消費者。這些生產者或消費者在公共資源出讓中付出了各類成本，使公共資源變成了私人資源或具有排他性的公共資源，用于生產或消費。作為生產者的受讓方將這些私人資源進行一系列加工、包裝、改造等流程后，會使其成為可再次出讓的商品或服務，通過出讓這些商品或服務最終將獲得經濟利潤，但也可能要承受因市場變化等因素而帶來的經營虧損。作為消費者的受讓方總是希望在消費公共資源的過程中，能獲得物超所值的商品或優質的服務，但也可能會遇到商品設計缺陷、服務態度惡劣等情況而達不到消費預期。

如果公共資源的出讓是給作為出讓受讓方的生產者或消費者帶來利益損害，生產者或消費者要扮演利益受損者的角色，要面臨不利的處境，那么這些公共資源出讓項目，出讓受讓方肯定是不會購買的。

（三）出讓代理方行為

作為公共資源出讓代理人，公共管理機構有責任和義務對公共資源出讓做好科學的規劃，制定完善的定價機制，篩選出合格的受讓方，使公共資源出讓委托方實現利益最大化；同樣作為公共資源出讓代理人，公共經營機構有責任和義務令公共資源出讓滿足商品市場要求，加快出讓效率，縮短出讓周期，使公共資源出讓委托方實現利益最大化。同時，公共資源出讓代理方在公共資源出讓后將會獲得一定的代理費收益，這些收益包括稅費、環境補償費、商品利潤分紅等。

但在公共資源出讓多元化的影響下，公共管理機構或公共經營機構會產生角色重疊。一方面，公共管理機構或公共經營機構受人民委托管理或經營公共資源。而另一方面又在人民的授權下，也作為公共資源出讓的代理方，代為公共資源出讓。這就很容易發生角色間沖突，公共管理機構或公共經營機構由于不能勝任作為公共資源權利主體和公共資源出讓代理方的雙重角色，造成不合適宜的行為，而帶來矛盾和沖突。為了解決公共管理機構或公共經營機構在公共資源管理、經營及出讓中產生的角色重疊而帶來的角色間沖突的不適，公共管理機構或公共經營機構會努力擺脫公共資源出讓代理角色，再將資源委托給專業的市場代理機構，因此公共資源交易中心、招標代理機構及商品批發代理商等公共或私有機構這些專業的市場代理機構應運而生，它們從公共管理機構或公共經營機構中獲得公共資源代理費用。

通過公共資源出讓代理方的再委托，可以解決在公共資源出讓多元化的影響下，公共管理機構或公共經營機構因角色重疊帶來的角色間沖突問題，使公共資源的出讓代理更有效率，更有利于公共資源合理、合法地出讓。

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