非法移民的“美國夢”
——從《夢想法案》 和1986年“大赦” 探究美國非法移民合法化的出路

姬昱昕

(四川大學 外國語學院，成都 610064)

美國是一個移民國家，美國的移民政策經歷了“自由移民時代”和“限制移民時代”兩個階段。從1607年第一批歐洲移民登陸北美大陸一直到19世紀末，這段時期稱為“自由移民時代”，美國對外國移民基本不加限制。1882年共和黨參議員約翰·米勒提交了一個排華性法案，認為華人勞工的進入降低了本地勞動者的薪酬，國會審議并通過了這個法案，成為美國歷史上第一個以國籍或種族禁止某類移民入境的聯邦法案，自此美國進入“限制移民時代”。隨著美國經濟的發展和外國移民的不斷涌入，美國政府越發重視移民問題，不斷出臺相關政策對移民數量加以控制。而非法移民問題正是在此背景下產生的，自20世紀60年代以來這一問題越發突出，逐漸成為美國各屆政府施政的重點之一。美國政府主要從“外部”和“內部”兩方面來治理非法移民。外部治理是指通過邊境控制防范非法移民進入；內部治理主要包括遣返、移民合法化等方案。其中，以“抑制”為導向的邊境控制和遣返政策雖然耗費大量資源但進展緩慢，而以“鼓勵”為導向的非法移民合法化政策既能提供一條成為美國公民的合法通道，也能滿足美國對人才和勞動力的需求，因此歷屆美國政府均做出了嘗試和努力。

一、非法移民產生的原因

盡管美國政府采取了一系列嚴厲措施防范和治理非法移民，但非法移民卻 “禁而不止”，造成這一結果的原因可以從以下兩方面來分析。

勞動力的供需關系。“推拉理論”是分析非法移民產生原因的重要理論，美國需要大量勞動力的“拉力”和非法移民渴望改善生活狀況的“推力”共同推動了非法移民的增長。以墨西哥移民為例，“20 世紀 80 年代初，美國非法移民人數 400-900 萬，來自拉美地區的約占 75%，其中絕大多數是墨西哥人。”[1]造成這一結果的原因除了地緣優勢之外，兩國在經濟發展和社會福利方面的差距是眾多墨西哥非法移民鋌而走險的原因。雖然美國政府出臺了很多政策限制非法移民進入美國，但這種“推力”并未因政府的限制而減弱。與此同時，較低的工資要求也使得他們成為雇主青睞的對象，尤其對于農場主而言，本國較高的人力成本使得他們不得不轉向非法移民勞動力市場。

再次移民成本降低。移民網絡理論認為在遷移過程中，遷入地與遷出地之間的關系網絡一旦形成，就會引發更大規模的人口遷移。[2]也就是說，移民網絡的形成相當于一種資源鏈的形成，可以為后來者的遷移提供良好的基礎，從而使遷移網絡不斷擴大。以墨西哥移民為例，他們的移民過程一般是通過親屬網絡和社會網絡來策劃安排的，他們的一個重要特點是在美國的地理分布集中。“墨西哥移民中的60%-70%集中分布在西南地區的六個州:加州約250-300萬；德州約200-250萬；伊利諾伊州有25-30萬；科羅拉多州有15-20萬；亞利桑那州有9-10萬；新墨西哥州有6-9萬。”[3]今天一半以上的墨西哥移民住在美國西南部，并且這種地理分布上的集中有增無減，其中最重要的原因就是移民網絡理論下非法移民再次移民的成本降低。

二、非法移民合法化的必要性

以“抑制”為導向的政策無法徹底解決非法移民問題。從《1986年移民改革與控制法》到《1996年非法移民改革與移民責任法》，再到布什和奧巴馬政府不斷加強的邊境執法和境內遣返，都無法徹底解決非法移民問題。2008年，因遣返計劃約有43000名外國人被拘捕；2011年，美國共遣返約39.6萬名非法移民，創下了移民與海關執法局成立以來的歷史最高紀錄。[4]117-118雖然自“2007年以來，美國非法移民數量有一定程度的減少，從1240萬人下降到2010年的1120萬人，但與2000年的840萬人相比仍處于凈增長狀態”。[4]115-116因此，為非法移民提供一條成為美國公民的通道，是美國政府不得不面對的現實。同時，非法移民合法化之后能夠為美國的經濟、財政和社會安定帶來益處。

在經濟方面，能夠擴充勞動力市場，促進經濟發展。上文的推拉理論中的“拉力”已經說明了美國農場主對非法移民的需求。事實上，非法移民對美國經濟的貢獻還遠不止農業生產方面。以墨西哥非法移民為例，目前約有“13.3%的墨西哥移民仍在農業領域工作，36.2%的人從事第二產業的工作，50.5%從事服務業”。[5]這些非法移民拿著相對低廉的工資，支撐著美國勞動密集型產業的發展，從而將更多的高素質人才解放出來，從事高經濟附加值產業，進而促進美國經濟的進一步發展。在財政方面，非法移民合法化之后，非法移民群體的收入從“灰色地帶”進入正常稅收體系，數量龐大的非法移民將會帶來可觀的財政收入。在社會安全方面，“9·11事件”之后，美國開始加強對非法移民的防范和控制。非法移民合法化能夠將非法移民的個人信息曝光在政府的合理監控范圍之內，為防范恐怖事件提供一定幫助。

三、《夢想法案》代表了未來非法移民合法化的出路

(一)美國非法移民合法化政策變遷

美國政府曾提出過很多關于非法移民合法化的政策。其中影響最深遠的是《1986年移民改革與控制法》中的“大赦”①政策，該政策規定：(1)給予在1972 年 1月 1 日前進入美國并一直生活在美國境內的合法或非法入境者永久居留權；(2)在 1982 年 1 月 1 日前進入美國境內并一直居住在美國的持有非法移民臨時居住證的移民者，18 個月以后，如果移民者能證明其擁有基本的英語能力，并對美國歷史和美國政府有初步的了解，又或者能證明其曾經進修過上述課程，即可以申請永久居留權；(3)在 1982 年 1 月 1 日前進入美國境內并一直居住在美國的古巴和墨西哥難民可以申請永久居留權。[6]23-24該政策實施后非法移民的數量在短期內減少了，但從長期來看非法移民數量并沒有得到控制，且引起了非法移民對下一次“大赦”的期待，激起了美國社會的強烈反對。

在此背景下，1994年加利福尼亞州通過了“187法案”(California Proposition 187)，禁止非法移民使用教育和醫療資源。“9·11”事件之后，美國上下對移民特別是非法移民多持抵制態度，但這并沒有阻止非法移民合法化相關政策推進的步伐。參議院在2006年通過了《全面移民改革法》，允許在美國居住5年及以上的非法移民繼續停留和工作，最終可申請成為美國公民，但必須滿足一定條件。該法案在2007年被重新修訂，但參眾兩院未取得一致意見最終該法案并未實施。而從2001年就被提出的《夢想法案》②則在挫敗中不斷前進。2007年小布什重提《夢想法案》，遭到參議院否決；奧巴馬上臺之后積極推進《夢想法案》，于2009年在眾議院提出，并在2010年獲得通過，但卻遭到參議院否決。2012年，奧巴馬政府繞開參眾兩院，宣布符合以下條件的年輕人不再遣返：年齡不得超過30歲，并在13歲之前就來到美國，在美國連續居住5年以上，正在上學或已取得高中以上文憑，或在美軍中服過役，這些非法移民還必須沒有受到過重罪起訴或多次輕罪起訴，不被認為對國家安全或公共安全構成威脅。自此，《夢想法案》邁出了實質性一步。

(二)對比分析《夢想法案》和1986年“大赦”

美國聯邦政府頒布的非法移民合法化政策，真正付諸實踐并帶來現實影響的只有1986年“大赦”和《夢想法案》，從合法化思路，受益對象以及對美國文化的沖擊三方面對比分析這兩項政策，可以看出《夢想法案》代表了未來非法移民合法化的出路。

合法化思路。首先，“大赦”政策只以年限作為篩選條件，一刀切地將符合條件的非法移民全部合法化；而《夢想法案》則是根據實際情況選擇符合條件的特定對象。從范圍上而言，《夢想法案》比“大赦”政策要小，也更為謹慎。其次，從合法化策略上而言，《夢想法案》更為科學。“大赦”政策期望將所有非法移民合法化之后，通過嚴格的邊境控制防止新的非法移民產生，從而一勞永逸地解決非法移民問題，但結果卻事與愿違；而《夢想法案》則循序漸進，非法移民能否最終取得美國公民資格，除了滿足時間條件之外，更取決于他們在未來一段時間的持續表現。最后，在遴選條件上“大赦”要求非法移民提供歷史材料證明其滿足規定的時間要求，由于歷史事實很難逐一核對，造成了在實際執行過程中的腐敗和欺詐現象；而《夢想法案》要求非法移民滿足未來要求，欺詐可能性較低。在降低鑒定成本的同時，也有利于非法移民獲得合法身份后更好地融入美國社會。

受益對象。從受益對象數量而言，“大赦”政策頒布時“受益的非法移民數量約為300萬”[7]，而《夢想法案》的受益對象數量只有80萬[8]，并且還取決于這些人今后的表現是否能夠為自己爭取到成為美國公民的資格。不僅如此，“大赦”對非法移民的處理方式和處理態度，給更多的非法移民以期望，造成越來越多的非法移民涌入美國，期待下一次“大赦”。從受益對象年齡結構上而言，“大赦”的受益對象多為青壯年勞動力，文化層次較低，這些人定居美國之后會通過直系親屬簽證和合法移民相關政策，將更多的低素質移民帶入美國；《夢想法案》的受益對象多為青少年，從小在美國接收教育，整體素質更優秀，而且法案規定他們在相當長的時間內不能為親屬申請合法身份。

對美國文化的沖擊。文化多樣性是美國引以為豪的宣傳標語，但本質上還是要以白人文化作為主導。不斷增加的非法移民持續沖擊著美國的主體文化，他們的美國化速度和程度決定了對美國文化的沖擊程度。美國著名學者塞繆爾·亨廷頓名噪一時的《文明的沖突與世界秩序的重建》和《我們是誰？——美國國家特性面臨的挑戰》所提出的困惑和質疑,實際上折射出美國人內心深處對于美國社會正在呈現的文化碎片現象的擔憂。通過“大赦”政策合法化的非法移民美國化程度比《夢想法案》的受益對象要低很多。以墨西哥非法移民為例，移民網絡理論已經說明他們會以集聚的方式生活，這樣他們就能夠保留自己原來的語言、飲食和生活習慣，同時由于這些人的價值觀和生活方式相對固化，改變起來相對困難，因此美國化的進程自然非常緩慢。而《夢想法案》的受益對象多是青少年，他們從小在美國接受教育，或者就出生在美國，剖去“非法移民”身份的外衣，他們本質上就是美國人，因此甚至可以說這些人不存在所謂的美國化問題，對美國文化的沖擊相對小很多。

四、《夢想法案》的實施建議

雖然《夢想法案》代表了美國未來非法移民治理的方向，但該法案從2001年提出到奧巴馬政府邁出實質性一步，經歷了很多挫折和爭議，從另一個側面證明了該法案本身仍可繼續完善。對于《夢想法案》的政策制定和實際執行，可以從以下三個方面進行優化。

作為綜合移民改革的一部分。盡管《夢想法案》作為單個法案取得了實質性進展，但從本質上而言，這只是非法移民治理的一種策略，脫離了其他政策的協同配合，《夢想法案》也很難走到最后。包括嚴格邊境控制和雇主制裁的全面改革法案對實現非法移民中青少年的合法化是至關重要的。參眾兩院遲遲未對《夢想法案》達成一致性意見，如果《夢想法案》仍作為單一法案提交，很難避免再遭挫敗的厄運。但美國政府和美國民眾在移民改革上至少達成了一個共識：改革勢在必行。如果將《夢想法案》作為綜合移民改革中的一部分，那么立法者在考慮時就會更加慎重。

基于州層面推廣。盡管非法移民從本質上來說是聯邦層面的問題，但各州的非法移民數量、財政狀況及對待非法移民的態度差異較大，基于各州的實際情況來推行可以讓《夢想法案》的推行阻力更小，在實際執行時也能取得更好的效果。盡管在最普遍意義上，州的法律只能夠完成聯邦層面《夢想法案》的部分任務，但是正如雷爾州長所說，也并不意味著各州非得等到聯邦的《夢想法案》出臺，各州可以基于自身的財政情況制定符合各州利益的非法移民治理策略。[9]

嚴格執法。一方面，“大赦”政策失敗的原因之一就是邊境執法的腐敗和非法移民的欺詐。“移民局下屬的邊防巡邏隊常常收受蛇頭和非法入境者的賄賂，故意為非法移民放行。隨著偽造證件技術的完善，巡邏隊越來越難以判別證件的真假，而移民局并沒有提供專門的證件檢測工具，巡邏隊面對大批混雜在合法移民中的非法入境者也就無能為力了”。[6]32因此，《夢想法案》在實施過程中應吸取教訓，嚴格執法，杜絕腐敗和欺詐。另一方面，政府應改變在移民問題上的曖昧態度，減少政策執行過程中的搖擺。“美國政府一方面受惠于大量非法廉價的勞動力，一方面卻假惺惺的要驅逐他們”[10]，如果說美國歷次移民政策中有什么共同點的話，那就是虛偽。政府政策應堅持連貫性，減少和杜絕在執行過程中的搖擺。

奧巴馬從2008年競選開始，就承諾出臺一部新的移民法來應對美國的移民問題。他上臺之后，積極推進新的移民法出臺，宣布符合條件的年輕人不再遣返，將《夢想法案》提上議程。雖然《夢想法案》代表了美國未來非法移民合法化的思路和方向，但美國國情的復雜性和政府、民間對合法化政策態度的差異，注定《夢想法案》的實施依然任重道遠，非法移民實現他們的 “美國夢”和“美國人夢”仍有很長的路要走。

注釋：

①《1986年移民改革與控制法》中的合法化政策，給予符合條件的非法移民永久居留權。

②全稱是“The Development, Relief, and Education for Alien Minors Act”，即《少數族裔移民的發展、解救和教育法案》，因首字母組合“Dream”而得名。

參考文獻：

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[7]戴超武.美國移民政策與亞洲移民[M].北京：中國社會科學出版社，1999:213.

[8]奧巴馬“大赦”非法移民[EB/OL].(2012-06-16)[2014-03-12].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_06/16/15349523_0.shtml

[9]Elisha Barron.The Recent Development—The Development, Relief, and Education for Alien Minors (DREAM) Act[J].Harvard Journal on Legislation, Vol.48, 2011:654.

[10]Douglas S，Massey，et.al.Beyond Smoke And Mirrors: Mexican Immigration In An Era Of Economic Integration[M].New York: Russell Sage Foundation,2002:105.