加快土地流轉，促進江安水果產業快速發展

文/郭美容 李興平 譚登攀

加快土地流轉，促進江安水果產業快速發展

文/郭美容 李興平 譚登攀

【導讀】 近年來，為了加快水果產業的發展，四川省江安縣委、縣政府高度重視解決農村土地流轉過程中出現的問題和矛盾，積極探索和實踐建立有序的土地流轉機制，做好服務，保障各方的利益，按照“自愿、有償、依法、有序”的原則，多形式加快土地流動、整合和集中，促進江安水果產業的快速發展。

四川省江安縣是傳統農業生產大縣，現有耕地面積2.42萬hm2。隨著市場經濟的快速發展，如何深化農村改革，建立有序的農村土地承包經營權集中流轉（以下簡稱土地流轉）機制，推進農業生產集約化經營，成為擺在各級政府面前的重要課題。江安縣通過積極探索土地流轉機制，按照“自愿、有償、依法、有序”的原則，推行土地租賃、有償轉讓和承包等形式，初步實現了土地、資金、技術和勞動力等生產要素的合理流動和資源的優化配置，加快了當地農業產業結構調整的步伐。

據調查，目前江安縣土地流轉主要方式是轉包與租賃，流轉對象以農戶間相互流轉為主，外來業主開發為輔。農戶間相互流轉主要是耕地，一般均采取轉包方式；外來業主開發大多采取租賃方式。土地流轉受讓方主要是種植大戶、企業和專業合作社等。從土地流轉后的使用情況來看，農戶間相互流轉的土地絕大部分仍然用于糧油生產，而外來業主則將流轉土地用于養殖業或特色農業開發等。

目前，江安全縣土地流轉面積近0.42萬hm2，占耕地總面積的17.3%。其中，流轉用于果、茶及蔬菜種植的673.33 hm2，占流轉土地面積的16%。昔日的“四荒地”“補丁田”被充分利用起來，全縣水果種植基地快速發展，農業生產逐步邁上了“區域化布局、規模化生產、產業化經營”的道路。

一、農村土地流轉的意義和作用

近些年來，農村生產用地供需矛盾已發生較大變化。一方面，由于農業生產效益不高，農民紛紛外出打工或經商，造成相當數量的土地長年丟荒，加上基層缺乏資金投入，絕大部分“四荒”土地難以開發利用。另一方面，名優水果和無公害優質蔬菜、糧食生產快速發展需要大量的土地。隨著市場經濟的快速發展，農業生產集約化、規模化、產業化發展趨勢不可逆轉。因此，促進土地合理有序流轉，合理配置和優化有限的農業生產資源，對加速農業現代化進程，提高農業生產經營效益，提升農產品競爭力具有重要的現實意義。

一是有利于促進農村土地資源在土地經營者之間的合理流動，促進農業規模化發展。土地經營權流轉，可以使分散在一家一戶的土地通過流轉集中到經營能手的手中，充分發揮經營能手在資金、技術、管理等方面的優勢及對市場的駕馭能力；也可以將每家每戶零散的土地集中成片，由農業龍頭企業、農民專業合作社等主體實行集約化經營，取得規模經濟效益，從而使農村人、財、物資源得到合理配置，促使農業比較效益的提高，加快農村土地規模化、集約化的進程，克服小規模家庭經營的局限。

二是有利于促進農村勞動力轉移，提高土

地產出，增加農民收入。土地經營權流轉，可以使無力經營或不愿經營土地的農戶從有限的土地上解放出來，向二三產業轉移，并通過土地經營權流轉而獲得相應的收益。隨著農業規模的發展，農業租金連年上漲，農民從土地經營權流轉中得到的土地出讓金和租金會進一步提高。

三是有利于促進農業結構調整，加快農業產業化進程。土地經營權流轉，使土地相對集中，便于統一規劃，有利于新技術的運用和新品種的推廣特別是高效經濟作物的開發，從而使產業結構發生變化。而土地相對集中到農業企業或經營大戶手中，也為農業產業化提供了廣闊的發展空間。資金、技術和人才等資源投向農業開發，必然提高農業的專業化水平和產品的市場競爭力，從而加快農業產業化進程。

四是有利于吸納各種社會資本投入農業生產和農業綜合開發，促進農村經濟發展。農村土地經營權流轉是吸納社會資本，特別是工商資本投入農業的有效途徑。土地經營權流轉向社會的開放，對農業的綜合開發具有重要意義[1]。

二、江安農村土地流轉存在的主要問題

群眾參與積極性不高，土地流轉規模不大，流轉效益不高。一是群眾對土地流轉政策的理解還不到位。不少群眾對農村土地經營權承包法律和政策理解存在誤區，認為土地經營權承包關系30年法定不變，對國家《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等土地流轉政策法規不甚了解。二是部分農民小農經濟意識強，普遍存在濃厚的戀土情結。大多數農民對土地具有深厚感情，特別是老齡化農民在心理上形成了根深蒂固的眷戀，即使子女舉家外出務工、經商，他們也舍不得將土地流轉出去，在資金和體力投入都很低的情況下，他們仍然堅持低效種植，造成土地流轉困難。三是農民對土地的依賴性依然較大。大部分農民仍然把土地作為最基本的生存保障，認為土地是“命根子”“保命田”和“退路田”，怕土地“流轉”演變成為土地“流失”。因此，不少人寧可暫時土地撂荒也不愿主動流轉，不愿長期轉讓或轉包他人經營。加之近年來農村各項補助不斷增加、土地稅賦免除，農民對土地的預期收益和依賴性心理有所增強，這也在一定程度上阻礙了土地正常、有償、合理、有序流轉。

流轉行為不夠規范，土地承包糾紛隱患較多。部分鎮村干部既不了解土地流轉政策法規，對農村土地流轉工作的重要性認識不足，又沒有土地流轉引導、管理意識，任其自由發展，疏于管理，土地流轉過程中的自發性、隨意性和盲目性較普遍。農戶間流轉的土地，要么是口頭約定，沒有簽訂書面合同，這種農戶之間自發流轉的土地占了很大比重；要么簽訂的合同條款不規范，或不符合格式要求，或缺少必要的內容條款，對雙方都不能形成有效的法律約束，尤其對外來業主缺乏有效約束。這種不規范的土地流轉，使得農民利益難以得到保護，為今后的土地承包管理埋下了隱患。

流轉范圍狹窄，流轉期限短，規模化經營程度不高。一是流轉期限不定，不利于投資開發。除部分外來業主對土地流轉期限相對較長外，農戶之間和本村村民之間的土地流轉多數是不定期的，一般以轉出者什么時候打工回家想種地時，就是流轉土地到期時間。流轉期限不定，不便于對土地的投入和開發利用，只能局限于傳統的粗放經營。二是流轉土地分散，不易形成規模經營。農戶承包的地塊零星分散，要流轉相對集中連片的土地，需要與眾多的農戶進行協商，增加了規模流轉的難度，也就難以形成規模經營。三是經濟實力較強的業主少，支柱產業少，規模化經營程度不高。江安縣是典型的農業縣，農作物生產相對于其他經濟作物種植利潤較低，農業開發又面臨自然和市場雙重風險，因而有實力的龍頭企業到當地規模流轉土地進而農業開發的比較少。

土地流轉的服務組織不夠健全，致使土地成片規模流轉較難。江安縣尚沒有建成有效的土地流轉平臺，沒有出臺有關土地流轉方面的優惠政策，難以形成統一規范的土地流轉市場。由于缺少流轉中介組織，流轉信息傳播渠道不暢，制約

了全縣土地流轉工作的開展，往往是有轉出土地意向的農戶找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者。凡此種種，無不影響了土地承包經營權的合理流動和優化配置。

農村社會保障制度不完善。目前，農村的養老、醫療、社會救助和低保等社會保障體系正在建立健全中，覆蓋面有限，保障水平不高。因而，土地承載著特殊的生存保障功能，不少農民仍主要依靠土地收入解決看病、養老和子女上學等問題，普遍把土地作為最基本的生活來源保障，對于土地流轉存在后顧之憂。農民文化素質普遍偏低，大都缺乏專業技能，城鎮吸納農村勞動力的能力有限，農民在非農產業就業不穩定，缺乏穩定的生活來源和社會保障。同時，許多農民仍存在“小富即安”和怕政策變化的心理，盡管務工收入在農民人均純收入中所占比例逐年上升，但當非農職業周期性、季節性、結構性調整，或處于階段性失業時，種地謀生仍是農民首選。因此，農村社會保障不完善，土地承載的社會保障功能突出，影響了土地流轉的進程和規模。

三、對策與建議

加強領導，提供法律、政策服務，規范流轉程序。各級黨委、政府要組織農村基層干部進一步認真學習農村土地經營權承包和流轉相關政策、法規，進一步規范行政行為，使基層干部做出的涉及土地承包工作的各項決定都符合政策、法律規定，堅持依法行政。加強對土地承包經營管理工作的領導和指導，將土地流轉工作納入重要議事日程，規范土地流轉行為。

加大宣傳和培訓，積極引導，解決農民思想顧慮。各級黨委、政府要牢固樹立“群眾利益無小事”的觀念，以對農民群眾高度負責的態度，以為農民維權、謀利和服務為重點，學好、用好法律，把法律賦予農民土地承包的各項權利落到實處。大力宣傳農村土地承包和土地流轉相關政策、法規，改變基層干部對搞好土地流轉的消極被動觀念，引導、轉變大部分農民離鄉不離土的陳舊觀念，幫助大家算好土地流轉收益賬。要采取群眾喜聞樂見、生動活潑的形式，將土地流轉政策和作用宣傳到村、到戶、到人，讓群眾充分了解政策，消除疑慮，做到知法、懂法、守法。

建立健全農村土地流轉管理制度，切實規范土地流轉的程序、合同和行為。一要規范土地流轉程序。土地承包經營權的流轉，前提是農戶自愿。對規模流轉的，需由鎮、村做好組織協調工作，做好流轉風險評估。二要規范土地流轉合同。每份土地流轉合同都應條款齊全、手續完備，合同主體明確，包括經營權流轉情況、違約責任以及解決爭議方式等。規模流轉的要將流轉合同送鄉鎮和縣級行政主管部門備案。三要規范土地流轉行為。遵循依法、自愿、有償、合理、有序的原則，由農民自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式，任何組織和個人不得強迫或阻礙農民流轉土地承包經營權。流轉收益歸農民所有，任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。土地受讓方不得改變土地所有權性質和用途，流轉期限不得超過承包期剩余期限。對拋荒兩年以上的承包土地，在保持原有土地承包關系穩定的前提下，由村、組集體統一做好協調工作，促進其依法有序流轉[1]。

建立健全土地流轉服務組織，活躍農村土地市場。建議省、市出臺專門文件，落實專項資金，在縣、鄉（鎮）成立相應的土地流轉管理服務機構，確定專門人員，搭建土地流轉平臺。制訂土地經營權流轉操作規程，加強對土地經營權流轉的監督、檢查、指導和協調等工作。縣、鄉、村三級各司其職，開展土地信息發布、收集、整理、政策咨詢、土地資產評估、流轉可行性評估和調處合同糾紛等服務。實現依靠市場調節完善流轉機制，推動土地流轉的健康運行。提高土地流轉交易的成功率，降低流轉交易成本。同時構建土地流轉交易服務網絡，為供需雙方搭建流轉平臺。維護公開、公平、公正的競爭秩序，為流轉各方提供信息、評估、咨詢和變更登記等各項服務，活躍農村土地市場。

健全農村土地糾紛仲裁調處機制。借助江安縣實施仲裁庭建設項目的有利機遇，完善各項規章制度，加強法律法規及政策培訓，建立健

全縣、鄉（鎮）、村三級調處機制，提高土地流轉糾紛調處水平。相關部門加強協作，建立健全協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道調處土地流轉糾紛的工作機制，著力解決農村各類土地糾紛，依法保障土地流轉雙方的合法權益，加速農村土地流轉進程[1]。

建立土地流轉扶持機制，強化保障。一是建立財政獎補激勵機制。市、縣、鄉（鎮）財政每年應安排一定數額資金，建立財政獎補機制，用于鼓勵農村流轉土地，培育重點特色產業和龍頭企業。對流轉土地實施農業產業化基地建設、優質糧食基地建設、標準化原料生產基地建設等，并達到一定規模、運作規范的，按土地流轉規模給予一次性獎補資金。二是對改善和優化道路、水利設施等農業公共設施，為土地流轉和相關產業開發創造條件的，按投資比例給予適當補助。三是完善社會保障，建立有效的農村社會保障機制。建立失地農民養老保險制度，開展以農民土地承包權換社會養老保險試點，促進農業規模經營和農村人口向城鎮有序轉移。此外，流轉土地多數土質條件差，不宜耕種，應實行低價流轉或無償流轉，或將種糧補貼抵作轉包費用[2]。

總之，農村土地流轉是一個復雜的社會經濟問題，在實施過程中必須按照相關政策規定，堅持“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的要求，建立健全土地流轉機制，因地制宜，合理引導，穩步推進土地流轉，促進城鄉統籌發展。

[1] 杜光旻，浙江省麗水市農村土地流轉的探索與實踐[J/ OL]，中國農經信息網，http://www.caein.com/index.asp? NewsID=35187&xAction=xReadNews，2008年6月28日

[2] 班 嬋.淺談當前農村土地流轉問題[J].農村經營管理，2004（12）：42-43

作者單位：四川省江安縣農業局（644200）

特約編輯：艾 華

郭美容（1979-），女，農藝師。

2014-04-13