政府不能與民爭利扭曲市場

葉檀

看到地方債的絕對額不高，就舉手歡呼，這不明智。要看到的是地方債背後的經濟結構紊亂、金融失序，要看到優質資產的低效、土地核心潤滑作用。

2013年的倒數第二天，審計署公布截至2013年6月底的全國政府性債務審計結果。

如果把政府當作一家公司，這樣的債務負擔并不嚴重，如果把政府當作政府，這樣的債務負擔頗為扭曲。

有史以來最龐大的地方債務審計為期兩個月，動用5.44萬名審計人員，對中央、31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市、391個市（地、州、盟、區）、2778個縣（市、區、旗）、33091個鄉（鎮、蘇木）的政府性債務情況進行了全面審計。

情況好于普遍預期，負債率在警戒線之內。截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP（518942億元）的比率為36.74%。將或有債務折算在內，2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，遠低于國際通常使用的60%的負債率警戒線。

債務并非無憂。首先是政府負債上漲較快，2013年6月末，地方政府性債務比2012年末增長12.6%，年化增長26.8%，遠超GDP10%左右的名義增長水平。

政府債務投向似乎印證了政府并沒有干擾市場秩序，這一結論沒有深入剖析債務結構。

從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，形成了大量優質資產，大多有經營收入作為償債來源。沒有指出的問題在于，地方政府債務與土地之間過于密切的關系，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。這就意味著，只有土地價格上升到足以覆蓋開發成本，地方政府才能償還債務。不僅如此，由于目前抵押貸款或多或少與房地產有關，因此，無論貸款還是信托，其背後的抵押品主要就是房地產，土地征用、出售掌握在政府手中，政府與土地的雙重信用保障廉價資金源源不斷流入政府相關部門手中。房地產一旦下行，政府的償債能力不堪重負。由政府背書、土地背書獲得廉價資金，這一激勵機制從根本上就是錯誤的。

另一方面，對于投資形成的資產的估值也應該在動態中把握，城市軌道交通、水熱電氣等當然是資產，但是否屬于優質資產，要看能否帶動當地經濟形成新的財富增長源。即使是優質資產，也要看債務期限是否合適。

以高鐵為例，一向是國人在高端制造領域的驕傲名片。筆者支持以高速軌道交通帶動中國的客流與物流。但高鐵所帶來的沉重債務是不可承受之重，中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發行政府支持債券或以鐵路建設基金提供擔保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項目建設。截至2013年6月底，該公司匯總財務報表反映資產總額46631.59億元，負債總額29182.15億元。鐵總公司的資產不能出售，經營效率如果不能提升，就是資產價值10倍于負債也無濟于事。沒有接盤的價格是無效價格，空有財富生成能力而一直虧損的企業是糟糕的企業。

最後一個嚴重的問題是期限錯配，短債長股或者違約，或者債務展期，以舊還新。超過81%的債務4年內到期。已有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。

看到地方債的絕對額不高，就舉手歡呼，這不明智。要看到的是地方債背後的經濟結構紊亂、金融失序，要看到優質資產的低效、土地核心潤滑作用，在改變地方債結構的同時，要扭轉的就是實體、經濟結構的失衡，讓創造財富的企業得到更便宜的價格，更廣闊的發展空間。

政府可以負債，前提是建立嚴格的預決算體制，不與民爭利，不扭曲市場。endprint