試論產(chǎn)業(yè)安全法

劉雨桐

加快產(chǎn)業(yè)安全立法的進度。建立比較完善的產(chǎn)業(yè)安全法律制度的體系，成為在新形勢下維護我國企業(yè)利益、提升我國產(chǎn)業(yè)安全水平以及提高我國產(chǎn)業(yè)競爭力的必由之路。

產(chǎn)業(yè)安全關系著一國的企業(yè)利益、經(jīng)濟利益和國家利益，為維護這些利益，我國在20世紀90年代就制定了一些維護產(chǎn)業(yè)安全的法律。但隨著開放程度的加深，特別是加入WTO以來，國外針對我國企業(yè)的反傾銷、反補貼等案件日益增多，外商直接投資和跨國公司并購對我國產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的威脅也增大了，在這種情況下，既有的法律已不能完全滿足實踐的需要，因而，加快產(chǎn)業(yè)安全立法的進度，建立比較完善的產(chǎn)業(yè)安全法律制度的體系，就成為在新形勢下維護我國企業(yè)利益、提升我國產(chǎn)業(yè)安全水平以及提高我國產(chǎn)業(yè)競爭力的必由之路。

概念

在世界范圍內(nèi)，雖然很早就產(chǎn)生了保護本國產(chǎn)業(yè)利益的進出口管理法規(guī)和關稅法，但受到各國經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，那時并不存在獨立的產(chǎn)業(yè)安全法律制度的體系。作為一種獨立的法律分支，產(chǎn)業(yè)安全法是在經(jīng)濟全球化過程中隨著產(chǎn)業(yè)安全理論的提出和發(fā)展而形成的法律制度的新體系。

目前，我國學者對產(chǎn)業(yè)安全法的研究還不多，關于產(chǎn)業(yè)安全法概念及其構(gòu)成內(nèi)容的界定主要有幾種觀點，但都沒有明確闡釋產(chǎn)業(yè)安全法的本質(zhì)特征。我們認為，產(chǎn)業(yè)安全法是指一國在調(diào)整其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的過程中，為了保護國家利益和社會公共利益而制訂的，規(guī)范和控制影響產(chǎn)業(yè)安全的經(jīng)濟行為、防范和消除威脅或危害產(chǎn)業(yè)安全的嚴重不法行為的法律規(guī)范的總稱。這一定義包括以下幾層含義：

第一，產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對象是與產(chǎn)業(yè)生存安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全有關的經(jīng)濟關系，這是一種中觀經(jīng)濟關系，而不包括宏觀經(jīng)濟關系和微觀經(jīng)濟關系在內(nèi)。也就是說，產(chǎn)業(yè)安全法關注的既不是國內(nèi)生產(chǎn)總值、國民收入、物價水平等經(jīng)濟總量的變化及其相互關系，也不是企業(yè)生產(chǎn)什么樣的產(chǎn)品、個人或家庭的日常消費等經(jīng)濟行為，它關注的是國家各種產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展的問題。

第二，產(chǎn)業(yè)安全法的本質(zhì)特征在于通過確保產(chǎn)業(yè)安全來維護國家利益和社會公共利益。從大處來說，只有產(chǎn)業(yè)安全得到保證，一國的經(jīng)濟秩序才能健康有序運行，經(jīng)濟才能實現(xiàn)良性發(fā)展，一國的經(jīng)濟競爭能力才能增強，從而最終為增強綜合國力做出貢獻，使本國在激烈的國際競爭過程中立于不敗之地，而從小處說，產(chǎn)業(yè)安全得到保證，才能為本國的企業(yè)創(chuàng)造一個平等的市場競爭環(huán)境，才能防范和消除外來的不正當競爭手段對本國企業(yè)合法利益的損害，因此，產(chǎn)業(yè)安全問題蘊含著的是重大的國家利益和社會公共利益的問題。

第三，產(chǎn)業(yè)安全法是通過規(guī)范和控制某些影響國家利益或社會公共利益的經(jīng)濟行為、防范和消除某些不法行為對本國產(chǎn)業(yè)的損害來達到維護產(chǎn)業(yè)安全的目的。例如，如果對外資并購的范圍不加限制，那很可能會使外資進入我國的軍工企業(yè)或者關系國民經(jīng)濟命脈的企業(yè)，這對我國的經(jīng)濟安全和國家安全無疑是一種威脅。又如，外國產(chǎn)品的低價傾銷會直接阻礙本國同類產(chǎn)品的銷售，這不僅會直接損害有關企業(yè)的利益，嚴重的甚至會阻礙本國某一產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展，其危害是很嚴重的。因此，必須對影響本國國家利益或社會公共利益的經(jīng)濟行為進行規(guī)范和控制，必須對妨礙或破壞本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不法行為進行防范和處理，只有這樣才能維護本國的產(chǎn)業(yè)安全，從而保護本國產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，保證本國的經(jīng)濟安全和國家安全。

調(diào)整對象

產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對象首先是產(chǎn)業(yè)領域內(nèi)的經(jīng)濟關系。在經(jīng)濟學理論中，以產(chǎn)業(yè)為研究對象的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學屬于中觀經(jīng)濟學范疇，是對微觀經(jīng)濟學和宏觀經(jīng)濟學的補充。

中觀經(jīng)濟關系的內(nèi)容很豐富，包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間的競爭與合作關系、產(chǎn)業(yè)之間的投入產(chǎn)出關系、產(chǎn)業(yè)分布與資源在地區(qū)之間的配置狀況及其變化的關系等。但是產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對象并不包括所有的中觀經(jīng)濟關系，它涵蓋的只是中觀經(jīng)濟關系中關乎產(chǎn)業(yè)安全的那部分經(jīng)濟關系。

我們認為，一國的產(chǎn)業(yè)是否安全，取決于國內(nèi)因素和國外因素的綜合作用，因此，產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對象也要考慮這兩方面的因素。具體來說，產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對象主要包括下列幾類經(jīng)濟關系：

第一，國家規(guī)范、管理產(chǎn)業(yè)秩序過程中發(fā)生的經(jīng)濟關系。要保證一國的產(chǎn)業(yè)安全，就要保證國家對關系國民經(jīng)濟命脈的重點產(chǎn)業(yè)的控制能力，提高本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，歸結(jié)到一點就是要建立良好的產(chǎn)業(yè)秩序。為了做到這一點，建立和完善外資準入制度、外資并購制度、幼稚產(chǎn)業(yè)保護制度等是非常必要的。例如，外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)并取得實際控制權(quán)，涉及重點行業(yè)、存在影響或可能影響國家經(jīng)濟安全因素或者導致?lián)碛旭Y名商標或中華老字號的境內(nèi)企業(yè)實際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當事人應就此向商務部進行申報。當事人未予申報，但其并購行為對國家經(jīng)濟安全造成或可能造成重大影響的，商務部可以會同相關部門要求當事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購行為對國家經(jīng)濟安全的影響。

第二，國家干預市場運行過程中發(fā)生的經(jīng)濟關系。在市場競爭過程中，如果某些企業(yè)濫用市場支配地位或者采取聯(lián)合拒絕交易等不正當競爭手段，這會對其他企業(yè)產(chǎn)生排擠效應，產(chǎn)生市場主體的過度集中，這種集中又會削弱市場的活力，特別是跨國公司的集中，就有可能使本國自主產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到嚴重的阻礙，從而危及到一國產(chǎn)業(yè)的安全。例如，我國商務部對谷歌收購摩托羅拉的反壟斷審查過程中就認為，如果谷歌在此項集中完成后改變安卓系統(tǒng)目前免費、開源的商業(yè)模式將對相關各方產(chǎn)生重大不利影響，這將對相關的市場競爭造成損害，所以，商務部批準此項集中的過程中附加了限制條件。一般來說，壟斷和不正當競爭損害的可能是某些市場主體和消費者的利益，但嚴重的也會損及一國的產(chǎn)業(yè)安全，因此，對某些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的嚴重壟斷行為有必要從維護產(chǎn)業(yè)安全的角度來進行規(guī)制。

第三，跨國貨物、服務和技術(shù)進出口貿(mào)易中的經(jīng)濟關系。我國自改革開放以來，對外經(jīng)貿(mào)關系有了長足的發(fā)展，我國各產(chǎn)業(yè)也不斷快速成長，但與此同時，國外優(yōu)勢產(chǎn)品的傾銷、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的苛刻條件等不利因素也對我國產(chǎn)業(yè)的安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)。同時，國外對我國相關產(chǎn)業(yè)的反傾銷、反補貼調(diào)查也對我國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成了很大阻礙，這也使我國的產(chǎn)業(yè)安全受到威脅。例如，近年來，隨著我國鋼鐵業(yè)的快速發(fā)展，反傾銷案件的數(shù)量在增長，案值也在增加。據(jù)悉，在世貿(mào)組織的框架下，其中20%-30%的案件都是有關鋼鐵和化工行業(yè)的反傾銷案件。而僅2011年間，國內(nèi)鋼材出口遭遇的反傾銷調(diào)查涉案金額高達5192萬美元，武鋼7個月內(nèi)就連遭4次反傾銷調(diào)查。因此，加強對跨國貨物、服務和技術(shù)進出口經(jīng)濟關系的調(diào)整，是維護我國產(chǎn)業(yè)安全的需要。endprint

法律淵源

產(chǎn)業(yè)安全法與經(jīng)濟法和國際經(jīng)濟法均存在密切的聯(lián)系，但我們也不能單純將之歸為兩者之中的任何一個范疇。

從直接淵源來看，我國目前沒有制定專門的《產(chǎn)業(yè)安全法》，但自改革開放以來，我國制定了一些與維護產(chǎn)業(yè)安全密切相關的法律法規(guī)。1994年的《對外貿(mào)易法》對反傾銷、反補貼及保障措施作出了規(guī)定，2004年，這部法律經(jīng)過修改，維護產(chǎn)業(yè)安全的內(nèi)容更加完善。1997年，我國制定了《反傾銷和反補貼條例》，劉反傾銷和反補貼問題作出了原則性的規(guī)定。在此基礎上，2001年，我國頒布了《反傾銷條例》、《反補貼條例》、《保障措施條例》。這些法律法規(guī)是為了建立公平的市場競爭機制，從而保障我國企業(yè)的正當權(quán)益，這對維護我國的產(chǎn)業(yè)安全是非常必要的。為了預防和制止壟斷行為，保障市場公平競爭，我國于2007年頒布了《反壟斷法》，其第31條規(guī)定：“劉外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進行經(jīng)營者集中審查外，還應當按照國家有關規(guī)定進行國家安全審查。”這是我國在維護經(jīng)濟秩序、規(guī)范經(jīng)濟行為過程中維護產(chǎn)業(yè)安全的重要依據(jù)之一。

部門規(guī)章也是維護我國產(chǎn)業(yè)安全的重要淵源。在實踐中，政府各部門在管理和調(diào)整經(jīng)濟關系特別是涉外經(jīng)濟關系的過程中，頒布了很多部門規(guī)章，其效力雖然不如法律法規(guī)，但在相關領域，這些部門規(guī)章對于維護我國的產(chǎn)業(yè)安全是有重要意義的。例如，商務部等六部委于2006年聯(lián)合發(fā)布了《關于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，該規(guī)定中就有保護國家產(chǎn)業(yè)安全的條款。

除法律法規(guī)和行政規(guī)章之外，各部門發(fā)布的其他規(guī)范性文件對維護產(chǎn)業(yè)安全也發(fā)揮了不可或缺的作用，它們是產(chǎn)業(yè)安全法的間接淵源。

由于我國已經(jīng)加入了世貿(mào)組織，所以除國內(nèi)法的淵源之外，WTO法律制度也是我國產(chǎn)業(yè)安全法的重要淵源。WTO雖鼓勵自由貿(mào)易，但它同時也規(guī)定了安全例外條款。世界貿(mào)易組織的《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第21條、《服務貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第14條、《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS協(xié)定）第73條和《政府采購協(xié)定》第23條都是安全例外條款。從實踐來看，世界各國援引WTO規(guī)定來維護本國產(chǎn)業(yè)利益的案例屢見不鮮，我國也應加強對WTO法律制度的學習、吸收和利用，以便為維護我國的產(chǎn)業(yè)安全服務。

世界各國的經(jīng)驗證明，產(chǎn)業(yè)安全的實現(xiàn)離不開法律制度的保障和扶持。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，這一點更為明顯。我國在改革開放以來，已經(jīng)建立了一些相關的法律制度，但是隨著我國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些法律制度還不能滿足實踐的需要，為此，我國需要進一步加強立法的工作，繼續(xù)完善產(chǎn)業(yè)安全法律制度。endprint