浙江省土地整治戰略目標與分區探討

徐忠國

(浙江省土地勘測規劃院，浙江 杭州 310007)

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用及被生產建設破壞、自然災害損毀的土地進行整治，提高土地利用率的活動［1-2］。土地整治是近幾年提出的新概念、新名詞，實際上它是在土地開發整理概念的基礎上進行的擴展和延伸。按工程類型，它包括了土地整理、土地復墾、土地開發;按分布范圍，它包括農村土地整治和城市土地整治。因此，土地整治的概念，在外延上，比土地開發整理更寬泛;在內涵上，更加注重土地的數量、質量與景觀生態三位一體的綜合治理［3-4］。2010年，國土資源部下發《關于開展土地整治規劃編制工作的通知》，對全國的土地整治規劃編制工作進行了部署。2013年8月，歷時3年編制的《浙江省土地整治規劃 (2011-2015年)》(以下簡稱《規劃》)獲得浙江省政府批準，并報國土資源部備案。《規劃》本著嚴格保護耕地，節約集約用地，保障土地資源可持續利用的原則，全面分析土地整治面臨的形勢，闡明全省土地整治戰略，確定未來5年土地整治的指導原則和目標任務，分區、分類指導全省土地整治活動，明確土地整治重點區域，統籌安排土地整治重點項目和示范建設，是指導全省土地整治工作的綱領性文件，是規范有序開展土地整治工作的重要手段，是建設和保護旱澇保收高標準基本農田的重要依據。

1 形勢背景

“十二五”時期，是浙江省全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，同時也是資源環境硬約束加劇的凸顯期。浙江省還將處在工業化和城市化快速發展階段，經濟社會發展方式完全轉型還需要一定的時間。當前浙江省積極推進浙江海洋經濟發展示范區、浙江舟山群島新區、義烏市國際貿易綜合改革試驗區、溫州市金融綜合改革試驗區建設，大力發展海洋經濟、推進山海協作，重點發展3大都市圈、3大產業帶，加快培育和發展戰略性新興產業、建設14個產業集聚區和2個科技城等一系列國家級和省級發展戰略;這些發展戰略的實施對用地提出了強烈的需求，土地供需矛盾將進一步突出，耕地保護和節約集約用地任務更加艱巨。浙江省土地后備資源嚴重不足，唯有進一步加大土地整治力度，創新土地整治新模式和新途徑，進一步挖掘土地整治潛力，特別是著力挖掘農村存量建設用地，合理開發利用低丘緩坡地和沿海灘涂資源，推進城鄉建設用地空間置換，優化城鄉用地結構，引導建設用地上山下海，發展坡地村鎮、臺地產業、臨港工業和海洋經濟，各項建設盡量少占或不占耕地，才能實現“保護耕地、保障發展和保護生態環境”的綜合目標，才能增強土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的支撐能力。

2 指導思想

全面落實科學發展觀和“創業富民、創新強省”戰略，認真貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策和“在保護中開發，在開發中保護”的方針，以《浙江省土地利用總體規劃 (2006-2020年)》和有關法律、法規、規章為依據，以推進新農村建設和統籌城鄉發展為根本要求，科學制定土地整治的目標任務，統籌安排土地整治活動，積極開展高標準基本農田建設和保護，合理開發低丘緩坡和沿海灘涂后備資源，規范推進農村建設用地整治，加快土地復墾，采取有力措施保障農民合法權益，實現“增加有效耕地面積、提高耕地質量、優化城鄉用地結構、改善生態環境”的目標，促進耕地得到更好保護、建設用地更為節約集約利用，促進農民增收、農業增效和農村發展，不斷增強土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的支撐能力。

3 建設目標

以示范工程和重點項目實施為平臺，聚合資金，統籌規劃、逐步推進，通過綜合整治，實現增加耕地面積，提高耕地質量，構建生態安全屏障，改善農村生產生活條件，改善城鄉特別是農村地區的人居環境和景觀，改善農業綜合生產效益，促進農業現代化發展，促進形成合理、集約、生態、美觀的土地利用格局。

3.1 大規模建設高標準基本農田，提高耕地質量等級

2011-2015年，建設和保護集中連片的高產穩產基本農田，改造提高3個國家級基本農田保護示范區、8個省級基本農田保護示范區、139個鄉鎮基本農田保護示范區，建設和保護100萬hm2標準農田，推進標準農田質量提升，建設70萬hm2高標準基本農田。推進18個國家級和18個省級高標準基本農田示范縣建設，建成一批集中連片旱澇保收的基本農田“萬畝方、千畝方”保護示范點。通過中低產田改造和“移土培肥”工程，將中低產田質量提高0.5～1個農用地利用等級，生產能力提高750 ～1500 kg·hm-2。

3.2 多途徑增加耕地面積，穩定糧食綜合生產能力

2011-2015年，通過土地整治增加有效耕地面積5.33萬hm2，努力實現耕地占補平衡。其中，農村土地綜合整治補充耕地0.63萬hm2;合理開發低丘緩坡補充耕地3.00萬hm2;合理開發沿海灘涂補充耕地1.03萬hm2;爭取國家和省以上重點項目、舟山群島新區重點項目國家統籌補充耕地0.67萬hm2。確保完成耕地保護任務，穩定和提高浙江省的糧食綜合生產能力。

3.3 多渠道拓展發展空間，保障城鄉發展用地

到2015年，完成農村建設用地整理2.67萬hm2;在不破壞生態環境的前提下，優先開發沿海灘涂和低丘緩坡等后備資源，分別提供新增建設用地2.07萬hm2和2.34萬hm2;積極引導城鄉建設向地上、地下發展，拓展用地新空間。

3.4 構建國土生態安全屏障，改善土地生態環境

到2015年，確保浙江省森林覆蓋率在60%以上。保護和重點建設自然保護區、風景名勝區、森林公園、重點生態公益林、飲用水源保護區、濕地等為主體的國土生態安全屏障，形成覆蓋全省國土面積近30%的永久性生態保護區域;全面復墾新增工礦廢棄地，全省復墾0.33萬hm2廢棄閑置工礦用地;大力推進山地丘陵地區國土綜合整治，推進陡坡耕地的退耕還林還草，治理水土流失面積6.67萬hm2。

4 分區、分類

根據地形地貌、氣象水文、土壤類型等土地利用條件，將浙江省劃分為5個土地整治分區。

4.1 浙北水網平原區

主體特征。浙北水網平原區位于浙江省東北部，屬于水網平原和濱海平原，包括杭州市區、湖州市區、長興縣、德清縣、嘉興市區、嘉善縣、海鹽縣、海寧市、平湖市、桐鄉市、寧波市區、余姚市、慈溪市、紹興市區、紹興縣、上虞市，區域面積19617 km2。地貌類型以平原為主，地勢低平，河網縱橫密布，湖蕩眾多，少量分布有丘陵崗地和波狀、傾斜平原。土壤類型以水稻土和潮土為主，土層深厚。

土地整治方向。以開展農村土地綜合整治項目為主，提高耕地質量，建設高標準基本農田。農用地整治:完善水利設施，控制地下水位，提高排澇標準;植樹造林，加強農田防護;建設基本農田示范區和現代農業示范區。農村建設用地整治:以城鄉建設用地增減掛鉤試點為平臺，推進農村居民點整理，促進人口向中心村集中，改善農村居住環境和基礎設施條件。

4.2 浙西山地丘陵區

主體特征。浙西山地丘陵區處于浙江省的西北部，包括桐廬縣、臨安市、淳安縣、建德市、富陽市、安吉縣、開化縣，區域面積17622 km2。地貌以低山丘陵為主，地勢較為高峻，地形切割較深，起伏變化較大，并有不少丘陵盆地、河谷小平原錯落分布。土壤類型以紅壤、黃壤、潴育型水稻土為主。

土地整治方向。以開展低丘緩坡開發項目為主。宜農地塊開發:田塊以條田形式為主，根據需要修筑梯田 (地)，搞好水土保持工程;以山塘水庫、塘堰 (壩)或河流等為水源，提高蓄水能力。宜建地塊開發:采用臺地式土地開發模式，將用地平整為相對有一定高差、大小不一的用地單位，形成面積較大、高低不等的立體臺地，加強對現有水系、水庫等水利設施的保護，做好防洪排澇工程建設，防止水土流失。宜林地塊建設:加強對生態公益林、森林公園等生態敏感、脆弱區域的保育，增加林地面積。

4.3 浙中丘陵盆地區

主體特征。浙中丘陵盆地位于錢塘江、曹娥江上游，是浙江省最大的丘陵、盆地集中分布區。包括金華市區、浦江縣、蘭溪市、義烏市、東陽市、永康市、衢州市區、常山縣、龍游縣、江山市、武義縣、磐安縣、嵊州市、新昌縣、諸暨市、天臺縣，區域面積24305 km2。境內山間盆地分布廣泛，山丘坡地面積大。盆地氣候特征明顯，水資源相對不足，夏秋季少雨，丘陵山區伏秋干旱較為嚴重，是省內干旱集中區。土壤類型以水稻土、紅壤、紫色土為主。

土地整治方向。以開展低丘緩坡開發項目為主。宜農地塊開發:應采取有力措施，控制水土流失，嚴禁陡坡墾殖;加強農田水利建設，建設蓄水工程，保障排灌暢通;增施有機肥，合理配施化肥;進一步重視環境保護工作。宜建地塊開發:采用緩坡式土地利用開發模式，盡可能少破壞原始地形，少占用耕地。宜林地塊建設:根據區域特色農產品優勢，推進優質園地整治，發展林果經濟;加強對生態公益林、森林公園等生態敏感、脆弱區域的保育，增加林地面積。

4.4 浙西南山地區

主體特征。浙西南山地區位于浙江省西南部，包括泰順縣、永嘉縣、文成縣、麗水市區、慶元縣、遂昌縣、松陽縣、云和縣、龍泉市、青田縣、縉云縣、景寧縣、仙居縣，區域面積25019 km2。境內山嶺起伏，山峰林立，是省內山地面積最大的區域，地貌類型復雜多樣。冬冷夏秋干燥。土壤類型以紅壤、黃壤為主。

整治方向。以開展低丘緩坡開發項目為主，做好生態保護和水土保持工作。宜農地塊開發:搞好農田水利建設，挖掘山塘、水庫等水利工程配套潛力，提高蓄水能力;引導25°以上的坡地逐步退耕，25°以下的坡耕地按照等高線修筑隔坡梯田或水平梯田。宜建地塊開發:采用臺地式土地開發模式，將用地平整為相對有一定高差、大小不一的用地單位，形成面積較大、高低不等的立體臺地，加強對現有水系、水庫等水利設施的保護，做好防洪排澇工程建設，加強水土保持。宜林地塊建設:加強對生態公益林、森林公園等生態敏感、脆弱區域的保育，增加林地面積;嚴格控制對陡坡地的砍伐，有針對性地發展林果業和山區特色林業。

4.5 浙東南沿海島嶼丘陵港灣平原區

主體特征。浙東南沿海島嶼丘陵港灣平原區位于浙江省東部沿海，東面瀕海，西面背山。包括溫州市區、平陽縣、蒼南縣、瑞安市、樂清市、洞頭縣、臺州市區、三門縣、臨海市、溫嶺市、玉環縣、象山縣、寧海縣、奉化市、舟山市區、岱山縣、嵊泗縣，區域面積18963 km2。地貌以平原為主，平原、港灣、丘陵交錯，海涂資源豐富，其中舟山群島以丘陵為主，地貌特點是丘陵島嶼和海域相間分布，島嶼型灘涂面積廣闊。土壤類型多樣，以水稻土、紅壤、鹽土、灰潮土為主。

整治方向。以開展沿海灘涂開發項目為主。宜農地塊開發:廣辟水源，興修水利，加強農田基礎設施建設;洗鹽排堿、排灌脫鹽;實施生物土壤改良，提高土壤肥力;加強防風護田;加強海島蓄水工程建設等。宜建地塊開發:采用圍填海或吹填圍堤方式成片開發，加強防臺、防潮、防洪水利工程建設，做好環境保護工作，嚴格控制重污染企業進入。宜漁地塊開發:貝類或海藻類可直接利用灘涂進行養殖，魚類或蝦類以經整治或改造后建成的潮差式、半封閉式或封閉式的魚港或魚塘進行養殖。

5 重點區域

土地整治重點區域是指在土地整治潛力調查、分析和評價的基礎上，為統籌安排省域內各類后備資源的開發利用，引導土地整治方向和結構，實現土地整治長遠目標所劃定的區域。

5.1 杭嘉湖平原農村土地綜合整治區域

包括嘉善縣、平湖市、海寧市、海鹽縣、桐鄉市、南湖區、秀洲區、余杭區、富陽市、吳興區、南潯區、德清縣等。土地整治方向為農村居民點整理及農用地整理。

5.2 金衢盆地低丘緩坡開發區域

包括金東區、義烏市、武義縣、永康市、東陽市、柯城區、衢江區、江山市、龍游縣等。土地整治方向為低丘緩坡土地開發。

5.3 錢塘江南岸灘涂開發區域

包括紹興縣、上虞市、余姚市、慈溪市、北侖區、鄞州區等。土地整治方向為沿海、沿江灘涂土地開發。

5.4 溫臺沿海灘涂開發區域

包括龍灣區、平陽縣、路橋區、溫嶺市、玉環縣等。土地整治方向為沿海灘涂土地開發。

［1］TD/T 1035—2012縣級土地整治規劃編制規程 ［S］.

［2］趙明.土地整治規劃研究 ［J］.科技視界，2012(8):55-57.

［3］趙剛欽.農村土地綜合整治規劃內容體系初探［J］.科技資訊，2012(6):138.

［4］嚴金明，夏方舟，李強.中國土地綜合整治戰略頂層設計［J］.農業工程學報，2012，28(14):1-9.