論國(guó)庫(kù)集中支付制度改革對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

○郭寧

（寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）會(huì)計(jì)核算中心 浙江 寧波 315800）

論國(guó)庫(kù)集中支付制度改革對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

○郭寧

（寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）會(huì)計(jì)核算中心 浙江 寧波 315800）

經(jīng)過(guò)十余年的努力，國(guó)庫(kù)集中支付改革已經(jīng)在我國(guó)行政事業(yè)單位陸續(xù)推開，在加強(qiáng)財(cái)政收支管理、提高財(cái)政資金安全與效率等方面起到了重要的作用。本文在介紹行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付具體操作流程的基礎(chǔ)上，對(duì)這項(xiàng)改革對(duì)單位財(cái)務(wù)管理的影響進(jìn)行簡(jiǎn)要分析并提出相關(guān)建議。

國(guó)庫(kù)集中支付 行政事業(yè)單位 財(cái)務(wù)管理

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的操作流程

國(guó)庫(kù)集中支付制度是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中支付為資金撥款主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的簡(jiǎn)稱。在這一制度下，國(guó)庫(kù)將直接控制從預(yù)算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者賬戶的全過(guò)程。其具體操作流程如下。

1、建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系

國(guó)庫(kù)集中支付制度的一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是建立單一賬戶體系，這個(gè)體系包括國(guó)庫(kù)單一賬戶和各部門賬戶兩大部分，前者由財(cái)政部進(jìn)行國(guó)庫(kù)財(cái)政資金管理，后者是由國(guó)庫(kù)為政府的各個(gè)支出部門設(shè)立的，一方面直接劃款，一方面便于反映不同部門的預(yù)算情況。

2、建立國(guó)庫(kù)集中支付制度體系

圖1 直接支付流程

圖2 授權(quán)支付流程

（1）支出方式。國(guó)庫(kù)集中支付制度具體可以分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。財(cái)政直接支付是通過(guò)開具支付命令的方式，將指令下達(dá)到國(guó)庫(kù)單一賬戶系統(tǒng)，把財(cái)政資金直接撥付到用款單位的賬戶。其中職工薪金支出，購(gòu)買性支出以及中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，撥付企業(yè)大型工程項(xiàng)目或大型設(shè)備采購(gòu)資金等是直接將財(cái)政資金支付到收款人的銀行賬戶；轉(zhuǎn)移支出，包括中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支出中的稅收返還、原體制補(bǔ)助、過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助等支出，對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和未指明購(gòu)買內(nèi)容的某些專項(xiàng)支出，直接將財(cái)政資金支付到用款單位的銀行賬戶。

財(cái)政授權(quán)支付的范圍包括未實(shí)行財(cái)政直接支出的購(gòu)買性支出和零星支出。授權(quán)支付是預(yù)算單位事先取得財(cái)政部門的授權(quán)，再自行開具授權(quán)支付令，由國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將資金支付到收款人的銀行賬戶。

（2）支付具體流程。通過(guò)圖1和圖2可以直觀地看到財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的具體流程，這兩種支付都是建立在現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)和財(cái)政信息管理系統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)的基礎(chǔ)之上的。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付改革工作已經(jīng)日趨深入，改革過(guò)程中的各項(xiàng)政策、法律法規(guī)等相關(guān)制度的建設(shè)也日趨完善，這些在財(cái)政資金管理制度上的進(jìn)步也對(duì)我國(guó)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了很大的影響，既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)，我們的行政預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理人員需要在工作方式和服務(wù)理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)庫(kù)改革對(duì)單位財(cái)務(wù)管理所帶來(lái)的挑戰(zhàn)具體包括以下幾個(gè)方面。

1、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理理念的挑戰(zhàn)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶體系進(jìn)行集中管理，各個(gè)單位不再擁有資金分散保管的權(quán)力，所獲資金的數(shù)量需要由單位的預(yù)算報(bào)告和資金使用情況來(lái)共同決定，這種嚴(yán)格的撥付制度給之前財(cái)務(wù)管理混亂、資金使用浪費(fèi)等現(xiàn)象敲響了警鐘。可以說(shuō)，國(guó)庫(kù)支付制度的改革規(guī)范了財(cái)政管理，強(qiáng)化了各行政事業(yè)單位在使用財(cái)政資金時(shí)所受到的約束，維護(hù)了財(cái)政資金的使用效率，這些管理上的規(guī)范化無(wú)疑要求各單位轉(zhuǎn)變先前落后的財(cái)務(wù)管理理念。

2、資金支付方式的挑戰(zhàn)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶統(tǒng)一管理，這種集中式的管理是建立在先進(jìn)的信息系統(tǒng)技術(shù)的基礎(chǔ)之上的，必須通過(guò)申報(bào)用款計(jì)劃、各單位賬戶管理、支付中心管理、銀行資金清算等環(huán)節(jié)，把財(cái)政資金直接支付或授權(quán)支付給收款人，有效地避免了中間環(huán)節(jié)中發(fā)生的資金流失，而且剩余的財(cái)政資金也將重新回歸到國(guó)庫(kù)的單一賬戶之中，可以說(shuō)國(guó)庫(kù)制度的改革從根本上改變了預(yù)算單位原有的資金支付方式，也要求單位在申請(qǐng)資金時(shí)轉(zhuǎn)變觀念。

3、財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)和能力的挑戰(zhàn)

國(guó)庫(kù)集中支付改革是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平也提出了更高的要求。行政事業(yè)單位納入國(guó)庫(kù)集中支付管理以后，單位會(huì)計(jì)人員也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，提高學(xué)習(xí)的積極性與主動(dòng)性，使自己在學(xué)識(shí)水平、專業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能等方面都能達(dá)到相應(yīng)的要求。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

財(cái)務(wù)管理是行政事業(yè)單位基于行使職能的過(guò)程中客觀存在的財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)關(guān)系而產(chǎn)生的，是行政事業(yè)單位組織財(cái)務(wù)活動(dòng)、處理與各方面財(cái)務(wù)關(guān)系的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理工作，是公共管理的重要組成部分。然而我國(guó)的行政事業(yè)單位由于長(zhǎng)期沒(méi)有明確服務(wù)型政府的概念，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，在財(cái)務(wù)管理方面也存在著諸多的問(wèn)題，具體包括以下幾個(gè)方面。

1、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊

我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理人員和工作人員的素質(zhì)不高，沒(méi)有建立起完善的內(nèi)部管理制度。財(cái)務(wù)管理對(duì)從業(yè)人員的水平要求很高，不僅需要熟知《會(huì)計(jì)法》等相關(guān)法律內(nèi)容，還要有相關(guān)的財(cái)務(wù)管理知識(shí)，然而這是我國(guó)當(dāng)前許多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理人員所不具備的，他們?nèi)狈镜睦碡?cái)觀念，整體財(cái)務(wù)知識(shí)的素質(zhì)偏低，還有些單位的財(cái)務(wù)管理人員一人身兼數(shù)職，沒(méi)有良好的工作團(tuán)體，也沒(méi)有專門的知識(shí)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，即使有新的制度和規(guī)定推出，也難以得到合理有效的實(shí)施和推行。另一方面，財(cái)務(wù)管理水平上的問(wèn)題導(dǎo)致許多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理人員的日常工作中僅僅是針對(duì)賬表進(jìn)行處理，沒(méi)有形成財(cái)務(wù)管理人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和資金流問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)習(xí)慣，單位內(nèi)部的管理制度也不完善，有的行政單位甚至沒(méi)有設(shè)立專門的財(cái)務(wù)管理部門，這就造成了單位內(nèi)部不同科室之間財(cái)務(wù)狀況十分的混亂，由于缺乏有效的監(jiān)管，讓一些單位內(nèi)部存在著有賬不報(bào)，公款開銷以及私設(shè)小金庫(kù)等財(cái)務(wù)問(wèn)題。

2、預(yù)算管理不夠細(xì)化

我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作中存在著重收支，輕預(yù)算的現(xiàn)象，有些單位甚至嚴(yán)重忽視預(yù)算編制和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)等內(nèi)容，造成單位許多資金在使用時(shí)發(fā)揮不暢。在財(cái)務(wù)收支情況中，有的工作人員單純的認(rèn)為就是向財(cái)政部門“拿錢，用錢”的過(guò)程，因此對(duì)資金的具體預(yù)算上沒(méi)有給予充分的認(rèn)識(shí)，許多單位在工作中形成了跑財(cái)政的不良作風(fēng)，在預(yù)算上的缺失也讓單位在日常的財(cái)務(wù)工作中沒(méi)有形成良好的紀(jì)律性和科學(xué)性，常常是腦袋一拍作出決定，隨意性大，管理上不僅松散，而且混亂，這都大大降低了具體的財(cái)政資金的執(zhí)行效率。

3、國(guó)有資產(chǎn)管理制度不健全

我國(guó)目前的國(guó)有資產(chǎn)管理部門沒(méi)有明確好自身的職能所在，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)使用效率偏低，流失情況嚴(yán)重。由于單位部門之間的協(xié)調(diào)性差，沒(méi)有形成很好的合作關(guān)系，導(dǎo)致我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理的問(wèn)題上發(fā)生脫節(jié)。具體而言，部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門沒(méi)有建立起完整的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，加上對(duì)預(yù)算編制工作的缺失，造成其只負(fù)責(zé)日常賬目上的收支，而對(duì)單位未來(lái)資金發(fā)展和資金使用的效率不予考慮；資金使用部門在資金使用后也對(duì)資金使用的情況沒(méi)有很好的認(rèn)識(shí)，這種財(cái)務(wù)管理上的混亂和失職，讓不少行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存在責(zé)任不清和賬目不明的情況。另外，有的單位講究面子效應(yīng)，在行政辦公條件上講究豪華，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成大量的國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有運(yùn)用到能真實(shí)改進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的地方，有的單位在處理單位資產(chǎn)的時(shí)候沒(méi)有委托專業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，而是擅自定價(jià)處理，造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，還有些單位的負(fù)責(zé)人通過(guò)賤賣國(guó)有資產(chǎn)來(lái)收取回扣，這些都是由于財(cái)務(wù)管理上的缺失以及在管理內(nèi)容上沒(méi)有做出合理的判斷所造成的，如果不及時(shí)解決這些問(wèn)題，不僅會(huì)大量浪費(fèi)財(cái)政資金，還會(huì)造成行政單位聲譽(yù)的敗壞。

4、內(nèi)部控制不健全

我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制缺乏效率。造成這一問(wèn)題的主要原因還是由于單位財(cái)務(wù)管理人員和工作人員的素質(zhì)水平不高造成的，外加職責(zé)不明確，一人身兼數(shù)職等現(xiàn)象的存在，讓財(cái)務(wù)管理中的審核監(jiān)督問(wèn)題浮于表面，有的單位干脆沒(méi)有建立內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，有的雖然建立了卻沒(méi)能夠有效的發(fā)揮其控制功能，導(dǎo)致在出現(xiàn)具體問(wèn)題時(shí)沒(méi)有一個(gè)完整嚴(yán)格的控制系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行規(guī)范化的處理，單純的講究靈活處理更多的是讓管理人員搞一言堂，缺乏基本的科學(xué)性和民主性。

四、完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的措施

1、提高行政事業(yè)單位自主管理能力，并深化國(guó)庫(kù)集中支付改革

行政事業(yè)單位因國(guó)庫(kù)集中支付體制改革而減少了可自由支配的資金量，這一方面削弱了行政事業(yè)單位進(jìn)行自身管理的積極性，但是另一方面這種自有資金的減少也要求行政事業(yè)單位提高資金的使用效率，加強(qiáng)自身管理，避免不必要的開支。當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)當(dāng)成為行政事業(yè)單位進(jìn)行管理的輔助措施，嚴(yán)格地控制資金和管理，從基層自身管理開始，加快提高行政事業(yè)單位自我管理的能力，將約束轉(zhuǎn)化為動(dòng)力，為有效提高工作效率創(chuàng)造條件。

2、嚴(yán)格劃分國(guó)庫(kù)收支范圍和支付方式

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)積極做好國(guó)庫(kù)支付管理，設(shè)置專人對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付資金進(jìn)行管理，并按照資金的性質(zhì)進(jìn)行分配，可以納入國(guó)庫(kù)支付的資金只有財(cái)政性資金支付的業(yè)務(wù)，其它業(yè)務(wù)必須通過(guò)其他類資金中進(jìn)行支付。從國(guó)庫(kù)集中支付方式來(lái)看，主要包括財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種模式，對(duì)于單位具體采用哪種模式進(jìn)行支付，相關(guān)部門在資金使用范圍以及財(cái)政科目上都有較為明確的規(guī)定。行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)相關(guān)部門下發(fā)的各類、款、項(xiàng)的財(cái)政撥款的支付范圍和支付方式來(lái)對(duì)各類資金的支付范圍和支付方式進(jìn)行劃分，并以此制定年度國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施方案，根據(jù)不同類型財(cái)政預(yù)算撥款的用途和功能對(duì)資金管理權(quán)限和支出渠道進(jìn)行界定。行政事業(yè)單位在確定了支付范圍后，應(yīng)根據(jù)自身項(xiàng)目體系的具體請(qǐng)款，構(gòu)建完善的國(guó)庫(kù)集中支付項(xiàng)目體系，確保財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行。

3、編制完善的內(nèi)部用款計(jì)劃

行政事業(yè)單位應(yīng)該更加注重內(nèi)部資金的管理，并建立完備的資金使用申請(qǐng)和批復(fù)體系。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)在國(guó)庫(kù)資金支付范圍內(nèi)逐月上報(bào)該月的用款計(jì)劃，另外為了適應(yīng)實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)支付的實(shí)際需要，行政事業(yè)單位各部門應(yīng)以細(xì)化預(yù)算編制為基礎(chǔ)，以季度為限編制用款計(jì)劃。為了配合國(guó)庫(kù)集中支付體系以及確保行政事業(yè)單位的資金運(yùn)用能正常進(jìn)行，行政事業(yè)單位不僅要對(duì)內(nèi)部各部門下達(dá)預(yù)算通知，還應(yīng)要求各部門依照年度事業(yè)計(jì)劃和任務(wù)，以行政事業(yè)單位下發(fā)的預(yù)算數(shù)為基礎(chǔ)來(lái)編制季度用款計(jì)劃。基本支出預(yù)算的編制應(yīng)該遵循均衡性原則，項(xiàng)目支出預(yù)算的編制應(yīng)該遵循進(jìn)度原則。行政事業(yè)單位則應(yīng)該按照各部門的季度用款計(jì)劃，以季度為單位為各部門劃撥資金，且應(yīng)該與財(cái)政下?lián)艿膰?guó)庫(kù)零余額計(jì)劃相符。

4、建立健全內(nèi)部控制

以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）為指引對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。通過(guò)明確權(quán)責(zé)強(qiáng)化預(yù)算單位內(nèi)控意識(shí)，梳理流程健全內(nèi)控制度體系，細(xì)化預(yù)算提高執(zhí)行約束力等手段建立健全預(yù)算單位內(nèi)部控制體系。完善的內(nèi)部控制將在保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)效率和效果等方面起到至關(guān)重要的作用。

[1]張立婧：國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行中存在問(wèn)題及解決措施[J].遼寧廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（1）.

[2]章莉：淺析事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理[J].科協(xié)論壇，2009（9）.

[3]陳德普：對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度的思考[J].會(huì)計(jì)師，2011（7）.

[4]王浩莉、許燕：淺談行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2011（6）.

[5]陳麗麗：試論行政事業(yè)單位財(cái)政集中支付制度的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)視野，2012（9）.