論國庫集中支付制度改革對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

○郭寧

（寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）會計核算中心 浙江 寧波 315800）

論國庫集中支付制度改革對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

○郭寧

（寧波保稅區(qū)（出口加工區(qū)）會計核算中心 浙江 寧波 315800）

經(jīng)過十余年的努力，國庫集中支付改革已經(jīng)在我國行政事業(yè)單位陸續(xù)推開，在加強財政收支管理、提高財政資金安全與效率等方面起到了重要的作用。本文在介紹行政事業(yè)單位國庫集中支付具體操作流程的基礎(chǔ)上，對這項改革對單位財務(wù)管理的影響進行簡要分析并提出相關(guān)建議。

國庫集中支付 行政事業(yè)單位 財務(wù)管理

一、國庫集中支付制度的操作流程

國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以國庫集中支付為資金撥款主要形式的財政國庫管理制度的簡稱。在這一制度下，國庫將直接控制從預(yù)算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務(wù)提供者賬戶的全過程。其具體操作流程如下。

1、建立國庫單一賬戶體系

國庫集中支付制度的一項重要的內(nèi)容就是建立單一賬戶體系，這個體系包括國庫單一賬戶和各部門賬戶兩大部分，前者由財政部進行國庫財政資金管理，后者是由國庫為政府的各個支出部門設(shè)立的，一方面直接劃款，一方面便于反映不同部門的預(yù)算情況。

2、建立國庫集中支付制度體系

圖1 直接支付流程

圖2 授權(quán)支付流程

（1）支出方式。國庫集中支付制度具體可以分為財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。財政直接支付是通過開具支付命令的方式，將指令下達到國庫單一賬戶系統(tǒng)，把財政資金直接撥付到用款單位的賬戶。其中職工薪金支出，購買性支出以及中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付，撥付企業(yè)大型工程項目或大型設(shè)備采購資金等是直接將財政資金支付到收款人的銀行賬戶；轉(zhuǎn)移支出，包括中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支出中的稅收返還、原體制補助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補助等支出，對企業(yè)的補貼和未指明購買內(nèi)容的某些專項支出，直接將財政資金支付到用款單位的銀行賬戶。

財政授權(quán)支付的范圍包括未實行財政直接支出的購買性支出和零星支出。授權(quán)支付是預(yù)算單位事先取得財政部門的授權(quán)，再自行開具授權(quán)支付令，由國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人的銀行賬戶。

（2）支付具體流程。通過圖1和圖2可以直觀地看到財政直接支付和財政授權(quán)支付的具體流程，這兩種支付都是建立在現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)和財政信息管理系統(tǒng)的國庫管理操作系統(tǒng)的基礎(chǔ)之上的。

二、國庫集中支付制度對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

我國國庫集中支付改革工作已經(jīng)日趨深入，改革過程中的各項政策、法律法規(guī)等相關(guān)制度的建設(shè)也日趨完善，這些在財政資金管理制度上的進步也對我國預(yù)算單位財務(wù)管理產(chǎn)生了很大的影響，既有機遇，也有挑戰(zhàn)，我們的行政預(yù)算單位的財務(wù)管理人員需要在工作方式和服務(wù)理念上進行轉(zhuǎn)變。具體來說，國庫改革對單位財務(wù)管理所帶來的挑戰(zhàn)具體包括以下幾個方面。

1、行政事業(yè)單位財務(wù)管理理念的挑戰(zhàn)

實行國庫集中支付制度改革后，財政資金由國庫單一賬戶體系進行集中管理，各個單位不再擁有資金分散保管的權(quán)力，所獲資金的數(shù)量需要由單位的預(yù)算報告和資金使用情況來共同決定，這種嚴格的撥付制度給之前財務(wù)管理混亂、資金使用浪費等現(xiàn)象敲響了警鐘。可以說，國庫支付制度的改革規(guī)范了財政管理，強化了各行政事業(yè)單位在使用財政資金時所受到的約束，維護了財政資金的使用效率，這些管理上的規(guī)范化無疑要求各單位轉(zhuǎn)變先前落后的財務(wù)管理理念。

2、資金支付方式的挑戰(zhàn)

實行國庫集中支付制度改革后，財政資金由國庫單一賬戶統(tǒng)一管理，這種集中式的管理是建立在先進的信息系統(tǒng)技術(shù)的基礎(chǔ)之上的，必須通過申報用款計劃、各單位賬戶管理、支付中心管理、銀行資金清算等環(huán)節(jié)，把財政資金直接支付或授權(quán)支付給收款人，有效地避免了中間環(huán)節(jié)中發(fā)生的資金流失，而且剩余的財政資金也將重新回歸到國庫的單一賬戶之中，可以說國庫制度的改革從根本上改變了預(yù)算單位原有的資金支付方式，也要求單位在申請資金時轉(zhuǎn)變觀念。

3、財務(wù)人員的素質(zhì)和能力的挑戰(zhàn)

國庫集中支付改革是一項政策性很強的工作，對行政事業(yè)單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平也提出了更高的要求。行政事業(yè)單位納入國庫集中支付管理以后，單位會計人員也應(yīng)與時俱進，提高學(xué)習(xí)的積極性與主動性，使自己在學(xué)識水平、專業(yè)知識和職業(yè)技能等方面都能達到相應(yīng)的要求。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)管理中存在的問題

財務(wù)管理是行政事業(yè)單位基于行使職能的過程中客觀存在的財務(wù)活動和財務(wù)關(guān)系而產(chǎn)生的，是行政事業(yè)單位組織財務(wù)活動、處理與各方面財務(wù)關(guān)系的一項經(jīng)濟管理工作，是公共管理的重要組成部分。然而我國的行政事業(yè)單位由于長期沒有明確服務(wù)型政府的概念，官僚主義作風(fēng)嚴重，在財務(wù)管理方面也存在著諸多的問題，具體包括以下幾個方面。

1、財務(wù)人員素質(zhì)參差不齊

我國行政事業(yè)單位的財務(wù)管理人員和工作人員的素質(zhì)不高，沒有建立起完善的內(nèi)部管理制度。財務(wù)管理對從業(yè)人員的水平要求很高，不僅需要熟知《會計法》等相關(guān)法律內(nèi)容，還要有相關(guān)的財務(wù)管理知識，然而這是我國當(dāng)前許多行政事業(yè)單位的財務(wù)管理人員所不具備的，他們?nèi)狈镜睦碡斢^念，整體財務(wù)知識的素質(zhì)偏低，還有些單位的財務(wù)管理人員一人身兼數(shù)職，沒有良好的工作團體，也沒有專門的知識教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，即使有新的制度和規(guī)定推出，也難以得到合理有效的實施和推行。另一方面，財務(wù)管理水平上的問題導(dǎo)致許多行政事業(yè)單位的財務(wù)管理人員的日常工作中僅僅是針對賬表進行處理，沒有形成財務(wù)管理人員對風(fēng)險和資金流問題進行監(jiān)管的職責(zé)習(xí)慣，單位內(nèi)部的管理制度也不完善，有的行政單位甚至沒有設(shè)立專門的財務(wù)管理部門，這就造成了單位內(nèi)部不同科室之間財務(wù)狀況十分的混亂，由于缺乏有效的監(jiān)管，讓一些單位內(nèi)部存在著有賬不報，公款開銷以及私設(shè)小金庫等財務(wù)問題。

2、預(yù)算管理不夠細化

我國行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作中存在著重收支，輕預(yù)算的現(xiàn)象，有些單位甚至嚴重忽視預(yù)算編制和財務(wù)評價等內(nèi)容，造成單位許多資金在使用時發(fā)揮不暢。在財務(wù)收支情況中，有的工作人員單純的認為就是向財政部門“拿錢，用錢”的過程，因此對資金的具體預(yù)算上沒有給予充分的認識，許多單位在工作中形成了跑財政的不良作風(fēng)，在預(yù)算上的缺失也讓單位在日常的財務(wù)工作中沒有形成良好的紀律性和科學(xué)性，常常是腦袋一拍作出決定，隨意性大，管理上不僅松散，而且混亂，這都大大降低了具體的財政資金的執(zhí)行效率。

3、國有資產(chǎn)管理制度不健全

我國目前的國有資產(chǎn)管理部門沒有明確好自身的職能所在，導(dǎo)致國有資產(chǎn)使用效率偏低，流失情況嚴重。由于單位部門之間的協(xié)調(diào)性差，沒有形成很好的合作關(guān)系，導(dǎo)致我國在國有資產(chǎn)管理的問題上發(fā)生脫節(jié)。具體而言，部分行政事業(yè)單位的財務(wù)部門沒有建立起完整的財務(wù)監(jiān)管制度，加上對預(yù)算編制工作的缺失，造成其只負責(zé)日常賬目上的收支，而對單位未來資金發(fā)展和資金使用的效率不予考慮；資金使用部門在資金使用后也對資金使用的情況沒有很好的認識，這種財務(wù)管理上的混亂和失職，讓不少行政事業(yè)單位的資產(chǎn)存在責(zé)任不清和賬目不明的情況。另外，有的單位講究面子效應(yīng)，在行政辦公條件上講究豪華，鋪張浪費現(xiàn)象嚴重，造成大量的國有資產(chǎn)沒有運用到能真實改進國家經(jīng)濟的地方，有的單位在處理單位資產(chǎn)的時候沒有委托專業(yè)的資產(chǎn)價值評估機構(gòu)，而是擅自定價處理，造成國有資產(chǎn)的大量流失，還有些單位的負責(zé)人通過賤賣國有資產(chǎn)來收取回扣，這些都是由于財務(wù)管理上的缺失以及在管理內(nèi)容上沒有做出合理的判斷所造成的，如果不及時解決這些問題，不僅會大量浪費財政資金，還會造成行政單位聲譽的敗壞。

4、內(nèi)部控制不健全

我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制缺乏效率。造成這一問題的主要原因還是由于單位財務(wù)管理人員和工作人員的素質(zhì)水平不高造成的，外加職責(zé)不明確，一人身兼數(shù)職等現(xiàn)象的存在，讓財務(wù)管理中的審核監(jiān)督問題浮于表面，有的單位干脆沒有建立內(nèi)部控制機構(gòu)，有的雖然建立了卻沒能夠有效的發(fā)揮其控制功能，導(dǎo)致在出現(xiàn)具體問題時沒有一個完整嚴格的控制系統(tǒng)來進行規(guī)范化的處理，單純的講究靈活處理更多的是讓管理人員搞一言堂，缺乏基本的科學(xué)性和民主性。

四、完善行政事業(yè)單位財務(wù)管理的措施

1、提高行政事業(yè)單位自主管理能力，并深化國庫集中支付改革

行政事業(yè)單位因國庫集中支付體制改革而減少了可自由支配的資金量，這一方面削弱了行政事業(yè)單位進行自身管理的積極性，但是另一方面這種自有資金的減少也要求行政事業(yè)單位提高資金的使用效率，加強自身管理，避免不必要的開支。當(dāng)前國庫集中支付制度應(yīng)當(dāng)成為行政事業(yè)單位進行管理的輔助措施，嚴格地控制資金和管理，從基層自身管理開始，加快提高行政事業(yè)單位自我管理的能力，將約束轉(zhuǎn)化為動力，為有效提高工作效率創(chuàng)造條件。

2、嚴格劃分國庫收支范圍和支付方式

行政事業(yè)單位的財務(wù)部門應(yīng)積極做好國庫支付管理，設(shè)置專人對國庫集中支付資金進行管理，并按照資金的性質(zhì)進行分配，可以納入國庫支付的資金只有財政性資金支付的業(yè)務(wù)，其它業(yè)務(wù)必須通過其他類資金中進行支付。從國庫集中支付方式來看，主要包括財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種模式，對于單位具體采用哪種模式進行支付，相關(guān)部門在資金使用范圍以及財政科目上都有較為明確的規(guī)定。行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)相關(guān)部門下發(fā)的各類、款、項的財政撥款的支付范圍和支付方式來對各類資金的支付范圍和支付方式進行劃分，并以此制定年度國庫集中支付實施方案，根據(jù)不同類型財政預(yù)算撥款的用途和功能對資金管理權(quán)限和支出渠道進行界定。行政事業(yè)單位在確定了支付范圍后，應(yīng)根據(jù)自身項目體系的具體請款，構(gòu)建完善的國庫集中支付項目體系，確保財務(wù)會計活動的正常進行。

3、編制完善的內(nèi)部用款計劃

行政事業(yè)單位應(yīng)該更加注重內(nèi)部資金的管理，并建立完備的資金使用申請和批復(fù)體系。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)在國庫資金支付范圍內(nèi)逐月上報該月的用款計劃，另外為了適應(yīng)實行財政國庫支付的實際需要，行政事業(yè)單位各部門應(yīng)以細化預(yù)算編制為基礎(chǔ)，以季度為限編制用款計劃。為了配合國庫集中支付體系以及確保行政事業(yè)單位的資金運用能正常進行，行政事業(yè)單位不僅要對內(nèi)部各部門下達預(yù)算通知，還應(yīng)要求各部門依照年度事業(yè)計劃和任務(wù)，以行政事業(yè)單位下發(fā)的預(yù)算數(shù)為基礎(chǔ)來編制季度用款計劃。基本支出預(yù)算的編制應(yīng)該遵循均衡性原則，項目支出預(yù)算的編制應(yīng)該遵循進度原則。行政事業(yè)單位則應(yīng)該按照各部門的季度用款計劃，以季度為單位為各部門劃撥資金，且應(yīng)該與財政下?lián)艿膰鴰炝阌囝~計劃相符。

4、建立健全內(nèi)部控制

以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）為指引對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。通過明確權(quán)責(zé)強化預(yù)算單位內(nèi)控意識，梳理流程健全內(nèi)控制度體系，細化預(yù)算提高執(zhí)行約束力等手段建立健全預(yù)算單位內(nèi)部控制體系。完善的內(nèi)部控制將在保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)效率和效果等方面起到至關(guān)重要的作用。

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