林權抵押貸款風險防控與機制創新
——以松陽縣為例

肖慶來，闕元昌，金榮建，葉益孟

（浙江省松陽縣林業局，浙江 松陽 323400）

林權抵押貸款風險防控與機制創新
——以松陽縣為例

肖慶來，闕元昌，金榮建，葉益孟

（浙江省松陽縣林業局，浙江 松陽 323400）

以松陽縣為例，指出了集體林權存在碎片化經營現狀，林權抵押貸款機制及操作中存在法理依據之間的矛盾、缺乏林權評估交易機制、風險防控難等諸多問題，提出修改相關法律，加大政策支持推行林權經營權流轉證制度，完善體制機制，強化風險防控等改革創新措施。

林權抵押貸款；機制；風險防控

林權抵押貸款是福建省永安市2004年末開始試點，是指以森林、林木的所有權(或使用權)、林地的使用權,作為抵押物向金融機構借款，是政府為破解農村林農融資難問題，在金融機構風險可控的前提下，扶持、引導金融機構以“林權證”為突破口為林農發放的貸款。

本文以松陽縣為例，通過總結、分析南方集體林區的林權抵押貸款機制及操作中存在的風險隱患，以求進一步提高林權抵押貸款質量，為廣大涉農森林業主提供更為安全快捷的融資服務。

1 研究區概況

松陽縣地處浙江省西南部，28°14′ ~ 28°37′ N，109°10′ ~ 119°42′ E，東鄰麗水，南接云和、龍泉，西界遂昌，北連武義。地形屬浙閩低山丘陵，地勢起伏較大，以北部、西南部較高，東部較低。氣候屬中亞熱帶季風氣候區，溫暖濕潤，四季分明，無霜期長。松陽縣土地總面積14萬hm2，林業用地面積11.33萬hm2，占土地總面積的81.0%，全縣活立木總蓄積量428萬m3，森林覆蓋率達到75.2%。近年來，松陽積極開展集體林權制度改革，深化林業體制轉變，大力推進林業三大產業發展，香榧面積0.33萬hm2，油茶0.52萬hm2，茶園套種薄殼山核桃147 hm2，連續實施高效筍竹林開發0.27萬hm2，林業產業成為了山區林農發家致富奔小康的新興主導產業。

2 集體林權制度改革歷程

2.1 主要歷程

松陽林改主要經歷了三個階段：1981年開展林業“三定”工作，1989年完善林業生產責任制，2006年完成了山林延包工作，深入推進集體林權制度配套改革，實現了林區和諧穩定發展。

2.2 松陽林權改革現狀

2007年，松陽縣在楓坪鄉和玉巖鎮率先開展了林權抵押貸款試點工作，2009年在全縣全面鋪開，建立了“三中心、一所”：林權管理中心、森林資源收儲中心、全縣林權交易中心，松陽縣綠洲林業規劃設計所，構建了比較完備的集體林權改革領導管理體系。松陽縣政府撥出100萬元專款作為森林資源收儲中心的注冊資本金，并放大10倍為銀行實施擔保。

創新貸款模式，形成了林農小額循環貸款、林權直接抵押貸款、森林資源收儲中心擔保貸款、林權＋X信貸等多種模式。積極推廣林權IC卡制度，制定了林農辦理林權貸款流程：提出申請→設計所評估→審核→森林資源收貯中心擔保及私人信用擔保→林農以林權抵押反擔保→銀行發放貸款→完成抵押登記→轄區林業站備案→抵押期滿辦理注銷登記。進一步完善林權抵押的擔保與反擔保工作，提升服務水平，切實降低了銀行辦理林權抵押貸款的風險，多舉措推動林權抵押貸款穩步增長。2012年松陽縣全年累計發放林權抵押貸款1 386筆7 824萬元，截至12月31日林權抵押貸款余額3 499筆2.102 7億元。

3 林權抵押貸款機制與存在的問題

由于南方集體林區的山林承包片碎化歷史現狀導致很難實現集中連片經營的缺陷，以及法律法規制約，實踐中仍然面臨諸多困難和問題。

3.1 林權抵押貸款的法理依據與林地使用權抵押的現實爭議

（1）林地使用權抵押困局，現階段松陽林權抵押貸款主要基于林木所有權及使用權的質押，屬于活立木抵押貸款。在《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》第8條規定森林或林木資產抵押時，其林地使用權須同時抵押且不得改變林地的屬性和用途。該辦法從森林資源分類經營的角度規定了林地使用權可以抵押，但第9條也明確規定了以家庭承包形式取得的集體林地使用權不得抵押，自留山林地使用權不得抵押。

（2）林權與承包經營權，林權是指森林權利主體對森林、林木或者林地的占有、使用、收益和處分的權利。在物權法上林地使用權屬地上權的范疇，具有用益權的特征，其外延大于傳統物權法上的使用權。無論是林地使用權直接抵押，還是以林木所有權抵押，都涉及到林地承包經營權問題，其中涉及的林地承包經營權抵押的合法性值得商榷。

（3）責任山的林木所有權記載不清，承包戶只有林地及林木使用權，所有權不明確。林農在法律上無法將所有權不清的森林到銀行辦理活立木抵押貸款。

（4）林權改革越深入，林權抵押也將繼續推進，以家庭承包方式經營的集體林地被抵押也將越多。按照現行的法律規定和最高人民法院的司法解釋，這些林地承包經營權抵押將無法得到法律支持。如果相關法律沒有及時修改，那么這將為林權改革埋下隱患。

3.2 山林承包塊碎化經營與抵押貸款實現質押權的矛盾

3.2.1 山林承包塊碎化經營原因 由于新中國前期林業政策多次收放，缺乏長期穩定的政策，導致在1981年“林業三定”及1989年完善林業生產責任制中，干部及林農根本想不到責任山承包會穩定還延長承包70 a，在實施山林承包時只看重眼前的林木，山林分得很小塊，大部分農戶一家有十幾處山林，每處面積很小，是典型的小農經濟的產物，無法集中連片經營。到2006年山林延包工作時，面對可能的巨大工作量及現實壓力，而采取了簡單的延包政策，沒有統一計價收回后重新搞集中連片承包，失去了推進現代林業集中連片經營的機遇，導致林農無法實施集中連片經營與連片抵押貸款。

3.2.2 現有林農貸款抵押范圍較小 隨著公益林擴面，松陽縣林地中 55.5%的森林規劃為公益林，現階段由于公益林無法商業采伐導致變現處置困難，抵押貸款各方分歧很大；商品用材林中近成熟林比重小，而中幼林面積大，可以采伐變現的林木少；商品經濟林面積較大，但普遍存在片碎化、經營管理水平低、效益低下的問題。經過抵押后，普遍存在片碎化、流轉困難、變現途徑狹窄、無法實現抵押權的困局。這些因素嚴重制約了林農開展小額林權抵押貸款，導致銀行信貸風險較大，林權收貯中心擔保風險大的困局。

3.3 缺乏林權交易機制，林權價值評估標準難統一

由于沒有統一的森林資源流轉平臺，缺乏對森林資源流轉的有效管理，交易信息、市場行情不透明，限制了森林資源的流轉。借款人在向金融機構辦理貸款時，為了能取得更多的信貸資金，可能虛報林木實際四界，要求評估機構高估其用于抵押的林木價值。由于林木的交通立地條件不同以及林木生長年限、木材優劣、品種相差甚多，導致林木評估價格相差巨大，現階段林木評估市場還不十分完善，可能會造成用于抵押的林木評估值虛高，影響信貸資金的安全。

3.4 限額采伐制度不完善影響質押權人的合理預期

現行的限額采伐制度，為了維護生態利益，法律對此權利進行了一定的限制。因此質押人享有的權利是不完整，導致質押權人需要對質押的權利進行處分時也要受到限額采伐制度的制約。一旦質押物不能獲得采伐許可證，那么質押權人的優先受償權就很有可能化為泡影。

3.5 缺少有效的林業風險分擔法律制度

現實中缺乏有效的林業風險分擔法律制度，面對林農手中小而分散的山林質押物，且大多地處偏遠山區，較難實施有效的控制，面臨著諸多人為及自然災害，諸如：林木亂砍濫伐、森林火災、冰雪災、水災、旱災、泥石流、病蟲害等情況屢見不鮮。一旦遭受災害，林權抵押權就無法實現，極易導致壞賬出現損失慘重。林業保險業務還處于萌芽狀態，制度不完善險種較少，使林權質押貸款缺少一道有力的風險保障。

現行的登記程序無法圓滿實現對風險的調控。因為只要求登記部門在林權證上注明登記事項，并不要求林權人將其權利憑證轉移給登記部門保管，雖然已經“注記”過的林權證不能在林業管理部門辦理采伐許可證，但卻難以避免質押權人以林權證為其享有林權的合法憑證將其林地和林木以出租、出賣、入股等方式進行相應的處分。

4 探索林權機制改革創新

2013年《關于林權抵押貸款的實施意見》銀監發〔2013〕32號，明確提出林農和林業生產經營者可以用承包經營的商品林做抵押，實現了林業資源變資本的歷史性突破，破解了各地普遍存在的抵押范圍偏窄，貸款期限與林業生產周期不匹配等相關問題，極大推進了林權抵押貸款。

4.1 對林權相關法律的修改

建議在修訂《森林法》、《農村土地承包法》及相關法律時全方位分析，消除林權質押貸款適用相關法律概念上的沖突。通過細化林地使用權、林權流轉、林權質押、林木抵押等系列具體內容，使林權改革的實踐成果在法律中得以確認。針對責任山林木所有權問題，建議通過立法的形式明確責任山林權證中的林木所有權歸承包戶所有，確保林農承包經營期間真正享有林木的處置權和受益權。積極探索突破工商業主投資連片經營山林的林權發證困局，修改阻礙發證的相關法律限制，逐步理順有關林權法律與政策規范相抵觸的問題，解決法律規范中的沖突，探索發放林地經營權流轉證，促進新型林業經營主體的培育與發展壯大。

4.2 建立林權抵押貸款長效工作機制

進一步完善林權改革的配套措施，建立起長效工作機制，探索解決林權改革和林權抵押貸款發展中存在的問題，防范貸款風險。推進林改服務保障體系不斷優化，林權抵押貸款健康持續發展。

4.2.1 完善林權信息管理系統，合法有效登記 規范林權確認、流轉審查、登記和林權變更業務，積極做好山林延包以來有爭議林權的調查核實工作，建立集林權地籍管理系統、林權抵押管理系統、資源資產評估系統、林權流轉系統等規范實用的林權信息管理系統，并實現“一卡通”，為林農和業主提供“一站式”綜合服務。統一做好協調林權登記、森林資源評估、森林資源流轉等項業務，實施林權抵押權證制度，明確相關操作程序。建立現代化的計算機登記網絡，能夠完整記錄林木以及林權抵押貸款的詳細數據，在屬地林業站備案，充分發揮登記的公示公信作用，創建林權抵押貸款良好環境。

4.2.2 統一林權價值評估標準，依法有效評估 針對林權抵押貸款資產評估難、手續復雜等問題，建立配有林權信息數據庫的“電子身份證”，為林農發放記錄森林資源資產信息的“林權IC卡”，作為金融機構發放貸款的憑證。實施“集中評定、一次登記、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的林農小額循環貸款政策。落實惠民政策，明確對5萬元以下或森林資源資產價值50%以下的林農小額循環貸款，實行以本戶“林權IC卡”登記山場經營收益權作抵押。探索建立完善的適應林業企業、規模化經營基地的林權抵押評估機制，支持林業規模化經營。

4.3 加大政策支持力度，落實目標責任制、激勵機制

4.3.1 實現銀林對接 加快林權信息化建設與深化農村信用體系建設兩項工作統籌部署，實現林業部門與金融系統建立數據共享和信息聯動，方便林農以林權作抵押進行貸款。堅持確保林權抵押貸款風險補償資金、對金融機構獎勵資金等政策按時足額落實到位，激勵金融機構對林權抵押貸款的積極性。根據實際情況對林業資源開發貸款項目按照有關規定給予貼息，適當延長林業生產企業的貸款期限，使之與林木生產周期相匹配。建立面向林農的小額貸款扶持機制，有效防范森林資源收儲中心的擔保風險，切實解決林業企業和林農貸款擔保問題，清除制約信貸投放瓶頸。

4.3.2 培育新型林業經營主體 積極引導集體林權進入林權交易中心有序流轉，促進林地規模開發，發展壯大林業經濟。在穩定家庭承包經營基礎上，針對一山多戶的情況探索農戶土地作價入股，實施股份制聯合經營；鼓勵“森林保姆”式的林地承包及“林權出資公司登記”等多種模式，依法開展多種形式林權流轉；創新實施“反租倒包”，通過“反租”到集體，“倒包”到企業創辦規模化產業基地，大力扶持三大林業產業基地，鼓勵相對集中連片經營，促進新型林業經營主體的培育與發展。引導林農創辦家庭農場，充分利用森林資源和林蔭空間，發展林下經濟，開展多種形式的林業立體經營模式，扶持林業合作組織建設，提高農民組織化程度，在保障林農合法權益基礎上實現林地效益最大化。

4.4 改革限額采伐制度，確保質押權人的合理預期

面對現行限額采伐制度帶來的沖擊，建議單列采伐指標給予質押人以優先采伐權。長遠看應當考慮在堅持森林采伐限額前提下，改進商品林采伐的僵化與剛性的管理辦法，推行彈性與靈活的采伐限額制度。按照森林經營方案編制，允許農民在采伐限額總量控制的前提下，自由決定采伐的年份和數量，讓經營主體對其享有充分的處置權。讓林權質押貸款在這種制度化的狀態中自然運行。

4.5 建立林業風險補償金法律制度，分散林權抵押貸款風險

積極探索林業保險業務，開展森林火災投保協議和林木綜合保險，為林業經營大戶辦理政策性林木綜合保險，提高林業生產經營主體（林農）抵御各種災害的能力，分散林權質押貸款的自然風險和市場風險，從而為林農申請林權質押提供有力后盾。隨著林業保險業務的發展，適時制定完善相應的法律制度，對保險市場進行規制，鞏固林權制度改革成果。

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Problems and Innovation for Forestry Rights Mortgage Loan in Songyang

XIAO Qing-lai，QUE Yuan-chang，JIN Rong-jian，YE Yi-meng
（Songyang Forestry Bureau of Zhejiang, Songyang 323400, China）

Analysis were made on problems in operation of forestry rights mortgage loan in Songyang, Zhejiang province, such as fragmentation management of collective forestry rights, contradiction among different laws and regulations, lack of assessment and exchange mechanism, difficulty of risk prevention. Countermeasures were put forwarded.

forestry rights mortgage loan; mechanism; risk prevention and control

F326.2

A

1001-3776（2014）01-0077-04

2013-08-09；

2013-12-11

肖慶來（1976－），男，浙江松陽人，工程師，從事林業技術推廣工作。