油氣行業缺少“負面清單”

○ 文/劉滿平

至今，能源行業沒有全面完成向市場經濟體制的轉型，或許是實行“負面清單”制度的時候了。

什么是“負面清單”制度？

該制度發端于國際投資領域，是指政府列出禁止和限制進入的行業、領域、業務等清單，清單之外的領域都可以自由進入，即“法無禁止即可為”。“負面清單”目前已被70多個國家采用，逐漸成為國際上通用的投資準入制度。

在我國，“負面清單”制度首先應用實踐于上海自貿區，并取得比較明顯的效果。黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革決定也要求“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。可見，在不久的將來，我國將全面實行市場準入“負面清單”制度。

相較其他行業而言，能源行業也許是急需實行該制度的時候了。原因在于，因歷史和現實原因，我國能源行業壟斷程度高，市場競爭很不充分，政府干預過多，民營企業和外資企業市場準入門檻高，競爭地位不平等，導致能源行業國有成分“一枝獨秀”，以至于有專家認為“能源是傳統計劃經濟時期管制最嚴格的領域之一。至今為止，沒有全面完成向市場經濟體制的轉型”。

油氣企業壟斷程度高

石油行業是一個相對壟斷的市場，無論是上游資源配置和開采、中游運輸和加工，還是下游終端銷售網絡，都基本形成中石油、中石化、中海油等寡頭壟斷的市場格局。

據國土資源部統計，在原油勘探開采環節上，三大石油企業占全國探礦、采礦權面積的97.4%，占全國探礦、采礦權面積的98.9%，在油氣勘探開發上游占絕對壟斷地位。在原油進口環節，目前只有中化、中聯油、中聯化、中海油和珠海振戎5家企業具有原油進口權。在原油加工與成品油銷售環節，中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業所有。兩大企業每年向市場提供的成品油達到全國銷量的90%以上。在油氣管網運輸環節，2013年我國油氣管道總里程達到10.6萬公里。其中，天然氣管道6萬公里，原油管道2.6萬公里，成品油管道2萬公里。在三大石油企業中，僅中石油油氣管道總長度7.102萬公里，占比67%。

與石油相同，天然氣市場也屬于壟斷市場，但是競爭相對充分。在上游供應環節，中石油、中石化、中海油占據絕對壟斷地位。中石油大約占據80%的市場份額。近年來，隨著LNG、煤制氣、頁巖氣的蓬勃發展，民營企業逐漸進入上游供應市場。在天然氣運輸環節，管道基本由中石油、中石化、中海油控制。但在下游分銷環節中，三大公司尚沒有處于統治地位，尤其是在民用天然氣領域，中華煤氣、新奧、昆侖、華潤五大主要服務商各分天下。中石油昆侖燃氣的銷氣量甚至還不如中國燃氣和新奧能源。

行政性壟斷突出

對于壟斷形成的原因，經濟學家曼昆根據進入障礙將壟斷劃分為三類：經濟性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。

經濟性壟斷（或叫市場壟斷）是基于競爭中產生的優勢力而形成的，技術進步和創新是其產生的基礎；自然性壟斷的成因主要在于資源的集中、規模經濟和成本的次可加性或弱增性；而行政性壟斷是政府利用自身資源或權力設置市場進入壁壘，限制市場競爭對手的行為。對于我國能源行業來說，不僅有自然性壟斷的原因，而且有行政性壟斷所導致的行業壟斷，尤其對于油氣、電力行業來說，行政性壟斷更為突出。

長期以來，我國對油氣資源實行嚴格的許可制度，《礦產資源法》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等法律法規中規定，油氣資源屬于國家特定礦種，勘查和開采實行國家一級管理，即勘查和開采由國家礦產資源主管部門進行管理，地方礦產資源主管部門無權發放油氣勘查和開采的許可證。國家礦產資源主管部門發放油氣勘查許可證的一個重要前提條件是，申請人需要提交國務院批準設立石油公司或者同意進行油氣勘查的批文。這樣的規定使得具有國企外衣的三大石油企業更容易取得原油勘探開采權，占據壟斷地位。

1998年，我國頒布《原油、成品油價格改革方案》，隨后在1999年頒布《國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序意見的通知》，即現在的“38號文件”。這兩個文件的頒布直接導致中石油、中石化兩大企業對成品油流通市場的壟斷，市場內資源配置、運輸、價格和銷售均由兩大企業統一運作，民營和外資企業是沒有資格進行成品油配發業務的。盡管2007年頒布的《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》，在規章制度上允許放開原油和成品油的批發經營權，但現實情況和政府的初衷并不相符，兩大石油企業不愿意放開自身在流通市場的壟斷性。民營企業雖被允許進入流通市場，但要想獲得原油和成品油的批發權，還需要向商務部提出申請。部分民營企業即使獲得政府批文和經營資格，但受油源限制長期處于“無油可供”、“難以為繼”的困境。

目前，我國的原油非國營進口貿易存在兩大“許可”。一是“配額制”，2004年之前原油的國營進口貿易和非國營進口貿易都實行配額制。2004年1月1日起國家取消了原油國營貿易的進口配額限制，但原油的非國營進口依舊實行配額制，商務部每年對民營企業下放部分原油進口配額。二是“原油非國營貿易進口經營資質”，只有獲得進口資質的企業才能從國外進口原油。2002年到2007年4月，商務部分5批公布了獲得“原油非國營貿易進口經營資質”的21家企業名單。

“負面清單”可破除行政壟斷

我國能源行業中政府干預過多，行政性壟斷突出，其原因在于：一是傳統觀念和認識上存在誤區。由于煤、電、油等能源產品涉及國計民生，政府更多地將之當成福利產品和公共產品而非商品對待，認為能源市場是市場失靈的領域，應該由政府管制、國企壟斷經營。二是將能源安全重任過多地強調由國有企業承擔，導致我國能源行業政企分離不夠徹底，給政府行政權力濫用造成可乘之機。三是尚未科學界定能源產業鏈條中的競爭性業務和非競爭性業務，籠統地認為整個能源行業具有自然壟斷性，政府對本應該完全放開、由市場競爭的業務或環節進行不當干預。四是現行法律法規不夠完善，對于政府濫用職權，發布壟斷命令等行為缺乏必要的監督和懲治措施，缺乏對行政性壟斷的法律規制。

因此，要想破除能源行業中的行政性壟斷，避免政府過多干預，實行市場準入“負面清單”制度是個不錯的選擇。

該制度實際是在能源行業中劃出一個“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進入，“法無明文禁止即可為”。它不僅能夠極大增強能源市場的透明度、開放度和自由度，增強外資或民營企業的投資信心與積極性，還能明確界定政府發揮作用的邊界，減少行政過程中可能存在的權力濫用現象，將調控權真正歸還給市場，把過泛、過濫干預市場的政府權力真正關進制度的籠子里，實現政府向市場放權到位。

能源行業實行市場準入“負面清單”制度，不僅是減少政府對投資的事前審批，而且是整個能源宏觀管理體系的轉變。

“負面清單”并非萬能

當然，在能源行業實行市場準入“負面清單”制度是一個新生事物，不可能一下子解決業已存在的所有問題，還可能遇到未曾預料到的問題和風險。例如，管理者責任風險日益增大、事中與事后監管的難度和壓力加大、經濟安全風險加大等。對此，要保持一定的清醒和認識，采取相應的措施。

實行“負面清單”制度，意味著外資、國有、民營資本都有權進入沒有明令禁止即“負面清單”之外的各個環節。但這并不意味著各類資本在能源行業真正實現公平競爭。例如，民營資本早已獲準進入發電領域，但影響力仍然非常有限。這誠然與民營資本自身實力有關系，但更與存在各類隱性壁壘密切相關。正是這些隱性壁壘，導致民營資本經常遇到“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”。如果沒有項目核準、行政管理、公共財政、金融等配套改革的及時跟進，實現真正的投資自由化，“負面清單”制度的作用就難以真正實現。

實行“負面清單”制度，外資、民資的市場準入由“審批制”轉向“備案制”。能源市場進入限制放寬后，能源市場主體更加自由和多樣化，市場供求波動更加頻繁，價格變動更加明顯，能源經濟安全風險更加凸顯。因此，需要政府加強能源市場監測預警，提前構建全面的風險管理防御體系。

“負面清單”制度實行后理應保持一定的穩定性和連續性，但這并意味著“負面清單”就是一成不變的。它是會隨著外界環境變化而動態調整的。一方面，實行“負面清單”制度需要對現有國內能源產業進行復雜的評估，可能會出現如果某一新興能源產業或環節因評估不當而沒有列入清單中，從而導致該能源產業發展因外資沖擊而受阻，所以，需要政府保留修改“負面清單”內容的權力。另一方面，實行“負面清單”制度還會遇到一個重要問題就是當前很難預測今后情況的變化，能源產業的自然壟斷屬性也會隨著技術進步和實踐深化而發生演變。

能源行業實行市場準入“負面清單”制度，不僅是減少政府對投資的事前審批，而且是整個能源宏觀管理體系的轉變，需要在公共財政、行政管理、金融支持、價格形成機制、行政審批制度、投資體制、工商登記制度、涉外經濟體制等方面配套改革及時跟進，才能實現真正的統一的市場準入制度。否則，“負面清單”制度無異于畫餅充饑。

要樹立正確的監管理念，建立有效的約束機制，加強“負面清單”制度實施的監管。首先，政府要樹立正確的監管理念：“負面清單”內政府的歸政府，“負面清單”外市場的歸市場。“負面清單”外應當以政府服務為主，為企業發展提供資源幫助，而不是以管理為主。政府要管住自己閑不住的手，不能“想查就查”，“想查誰就查誰”，“想什么時候查就什么時候查”。其次，政府監管重心應從事前審批轉向事中事后監管，更加注重過程性監管效率。再次，要加大后續監管力度，加強各部門的協同配合和必要的聯合執法，提高綜合監管能力和水平，確保“負面清單”制度實施取得實效。