新型城鎮化需要多少錢

傅蔚岡

2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行。此次會議明確了今后推進城鎮化所需完成的6項主要任務，同時會議還討論了《國家新型城鎮化規劃》。據悉，有關部門將根據會議討論情況作出修改。

城鎮化發展方向確定后，所需要的錢從哪兒來？這個問題已成為城鎮化過程中繞不過去的坎兒。據報道，國家開發銀行預計未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。

事實上，這并不是第一次測算城鎮化成本。自2006年以來，不算國家開發銀行此次預計，一共有包括中科院、原建設部、中國發展研究基金會、國務院發展研究中心和中國社科院等六家機構測算過城鎮化成本，農民工市民化的人均成本從2萬元到13萬元不等。

那么，城鎮化的成本從何而來？除了大量的基礎設施投資之外，目前絕大多數的研究都是關注“農民工市民化”的成本，意即目前不享受或者較少享受城市公共服務的農民工，享受和城市居民一樣的公共服務所需要支付的成本。據金三林和許召元在《農民工市民化的成本測算》中的測算，這些成本大致由以下幾個方面構成：

1.農民工隨遷子女教育成本；2.醫療保障成本；3.養老保險成本；4.民政部門的其他社會保障支出；5.社會管理費用；6.保障性住房支出。

如果以每個農民工市民化的成本再乘上目前的農民工數量，這當然是一筆巨額支出。國家統計局于2013年5月27日發布的《2012年全國農民工監測調查報告》顯示，我國農民工總數達到兩億六千萬。不過需要指出的是，這么大的支出并不是立即需要支付，而是未來幾十年內的成本。

就像金三林和許召元所指出的：農民工市民化成本的支出，是一個長期的過程，并不需要一次性投入，而是伴隨著農民工市民化的過程。短期來看，義務教育和保障性住房是主要支出；長期來看，養老保險補貼是主要支出。其中，義務教育和保障性住房的支出，占總成本的1/3左右，養老保險補貼約占總成本的40%—50%，但養老保險補貼受養老金支出政策的影響很大。如果把這幾十萬億的巨額成本分攤到未來七十年，那么這個數字就不會顯得特別大。

更為重要的是，城鎮化并不只是成本巨大的農民工市民化，還會產生巨額收益：

首先，越來越多的年輕人口涌入，會帶來巨額現金流，改善當下城市的財政支出結構。在中國絕大多數城市，老齡化是一個必須面對的現實問題，而現收現付的養老金體系，急切需要更多的年輕人為目前的城市老人支付養老金。

以上海為例，2011年戶籍人口中，60歲以上老年人口總量達到331萬，占戶籍人口的23.4%。25到44歲年的輕勞動人口比例為26.9%。老齡化和少子化給這個城市的養老體系帶來了巨大的壓力。雖然上海的人均GDP在全國名列第二，但上海的退休金卻低于全國平均水平。在相當長一段時間內，上海的養老金都存在著近百億的資金缺口。這個情況在2012年得到了改變，原因是上海加大了對非戶籍人口的社保征繳力度。近百萬年輕勞動力繳納社保為這個城市提供了巨額的現金流。事實上，這現象并非僅在上海一地，各大城市或多或少都存在。

其次，農民工市民化會給整個經濟帶來活力。城鎮化之所以重要并不在于修路造橋會帶來GDP，而是因為人的集聚而產生的專業化和社會分工會讓生活更美好。因為人口的集聚，城市公用設施的使用成本就會大規模降低，同時，還會產生新的就業機會。在農業社會中，人更多的是依賴自給自足。但是，在城市中，這都需要通過社會分工和合作才能實現分工和合作，這就提高了生產效率，從而能夠給社會創造更多的價值。也正是如此，在政府眼中，是把城市化看成挑戰，但是在很多商家眼中，這卻是巨大的商機。

麥肯錫的一個報告指出，自2010年到2030年間，中國城鎮人口將從6.3億人增加到9.9億人，占全球新增城鎮人口的1/4。人口規模超過500萬的城市，從14個增加到32個，占全球500萬人口以上城市的40%。從2005年至2025年，人口遷徙將占到城鎮人口增長的70%。到2025年，現有移民（1.03億）及未來新移民（2.43億）占全部城鎮人口的比重將達到40%。推動這些遷移人口市民化，將會激發巨大的內需消費需求和人力資本提升。也正是從這個意義而言，城鎮化是中國經濟的發動機。

既然城鎮化能夠帶來這么多的收益，為何政府尤其是地方政府，總是把城鎮化或者說是農民工市民化看成是一個巨大的包袱？在我看來，這可能是由兩個因素導致：

第一，政府包攬了城市化所需要的基礎設施的巨額投資，但是由于沒有合理的稅收機制將這部分收益返還給公眾，而是讓個體的私人部門獲得了全部收益，因此會覺得這是負擔。事實上，政府只要設計一個合理的財稅體系，那么這種局面就可以得到緩解。

第二，由于公共服務的慣性思維，政府包攬了公共服務的提供，巨額成本讓其不堪重負。有些人全然想不到可以采用市場化的方式提供多樣化的服務，公共服務并不見得只是負擔，同時還能吸納大量的就業人口并為社會創造價值。在這種情況下，政府所要做的就是改善公共服務的提供機制，讓市場發揮作用。在物質貧乏的二十世紀八十年代，誰能想到在歷經三十年后，會有今天的巨大成就？

其實，對某一城市或者市區公共服務融資方式的簡單描述，需要對負責每項服務的不同實體進行完全識別；需要分析各實體之間的相互關系，如特許和補貼；需要研究每個實體如何為其凈支出融資……只有這樣，才能找出當地使用者、地方納稅人、國家納稅人、未來納稅人等所承擔的公共服務成本比例。既然市場能夠在提供物質方面取得巨大成就，那完全可以在公共服務方面也發揮作用。

有學者建議，目前中國城市財政的收入主要來源于增值稅、營業稅以及土地使用權出讓收益。這些稅種鼓勵城市招商，卻不鼓勵吸收外來居民。中國應當實施改革，對居民房產和商業房產征收從價的房產稅。對居民房產征稅，將鼓勵城市接納新的移民，也有助于為城市居民服務籌資。事實上，十八屆三中全會提出要“完善地方稅種”就是這個思路。如果能夠在融資的市場化上再下工夫，那么城鎮化的成本根本就不是問題。從這個意義而言，被眾多專家所關注的城鎮化成本可能是被夸大了。

責任編輯/喬旭