渭河源頭區生態補償機制缺失及重構新論

呂志祥，孟天琦

(蘭州理工大學 人文學院，甘肅 蘭州 730050)

1 渭河源頭區生態急需修復、補償

渭河發源于甘肅省定西市渭源縣鳥鼠山，源頭區呈葉脈狀分布的水系逐級匯聚，其干流流經甘、寧、陜3省區，橫貫關中平原。甘肅省中部、東部地區屬渭河的源頭區，其范圍包括定西、天水、平涼、慶陽4市。從狹義上說，甘肅省定西市所轄縣區即為渭河的源頭區。

渭河曾是一條水量豐沛、沖淤平衡、水環境良好的“生態型”河流，源頭區也曾是林草豐茂之地，這里“閭閻相望，桑麻翳野，天下稱富庶者無如隴右”(《資治通鑒》)。但由于戰亂頻繁，加上自然災害和亂砍濫伐的破壞，到清代乾隆時期，這里的植被已被破壞殆盡，成為“苦甲天下”之地。20世紀80年代以來，渭河源頭區降雨量驟減，生態環境急劇惡化，水源逐漸枯竭，徑流大量減少，斷流現象時有發生。為了解決渭河流域生態惡化問題，水利部組織編制完成的《渭河流域重點治理規劃》已于2004年得到國務院正式批復，但時至今日規劃所涉及的重點項目仍未啟動，相應資金也未落實，加上規劃涉及源頭區生態保護與治理的內容偏少，致使源頭區的保護與治理并未得到實質性的關注。渭河源頭區生態脆弱，水源涵養功能不斷下降，水土流失逐年加劇，不僅成為制約當地經濟社會可持續發展的主要因素，還影響到中下游地區的生產生活用水安全。

第一，水土流失嚴重，生態環境脆弱。渭河源頭區氣候干燥、植被稀少、自然條件嚴酷，加上溝道縱橫、土質疏松等極易發生水土流失。源頭區定西境內流域中的水土流失面積8 513.14 km2，天水境內流域中的水土流失面積9 946.7km2，平涼境內流域中的水土流失面積9 859.6 km2，均占各自流域面積的80%以上；慶陽市土壤侵蝕模數高達6 500 t/(km2·a)，年輸入黃河泥沙1.684億t，占甘肅省入黃泥沙量的1/3。嚴重的水土流失導致源頭區環境進一步惡化，生態更加脆弱，高溫、干旱、沙塵暴等災害性天氣幾近常態[1]。

第二，水資源嚴重短缺，供需矛盾突出。20世紀80年代以來，渭河源頭區河川徑流量衰減趨勢明顯，水資源嚴重短缺，供需矛盾突出。目前，源頭區年河川徑流量7.9億m3，人均占有水量541 m3、公頃占有水量1 770 m3，分別為全國平均數的24.6%和6.9%。武山縣渭河畔的百泉村曾為山川秀美之地，村外的沼澤地里密布著上百眼水泉，百年古樹隨處可見，這里不僅種植公頃產量高達7 500 kg的水稻，沼澤與樹林也成為鳥類的天堂，但現在的百泉村，植被遭到破壞，樹木被砍伐，泉水隨之枯竭，百泉村已徒有虛名[1]。

第三，水源涵養能力下降，渭河干流補給量逐年減少。嚴重的水土流失加劇了生態的脆弱性，源頭區水源涵養能力大幅下降，徑流量銳減，給渭河干流的補給量逐年減少。根據寶雞峽林家村(該村是渭河流至關中進入中游的第一站)水文站的記錄，20世紀50年代該站年均徑流量為25.6億m3，90年代下降到13億m3?。不難看出，源頭區為渭河干流補給的水量呈銳減趨勢。近年來，渭源縣籌措資金在渭河水源地保護區營造各種水源涵養林146.67 hm2，并采取退耕還林、封山育林等措施，使源頭區生態系統有所恢復。

第四，源頭區水污染加劇，影響下游地區用水安全。2009年，民盟中央對渭河流域進行了一次系統的調研，發現渭河源頭區Ⅲ類重度污染水域達118 km(占河長的94.4%)，72.4%的人口飲水不安全[2]。近幾年，源頭區4市加大了渭河治污的力度，但由于經濟基礎薄弱，直接關系農民生存的淀粉加工小粉坊又難以徹底關停，生態修復和治理顯得力不從心?。2010年，牛背村(渭河出甘肅的最后一個村莊，屬天水市麥積區東岔鄉)渭河水質監測站投入運行，對監測、控制源頭區水污染會有一定的作用?。

2 渭河源頭區生態補償機制缺失

國家環境保護總局頒布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》(環發〔2007〕130號)強調：“生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。”顯然，生態補償具有政府性和市場性。生態補償機制可分為政府性補償機制和市場性補償機制:政府性補償是指政府作為補償主體，采取優惠、補貼、稅收減免、財政轉移支付等手段進行的補償活動；市場性補償是指市場主體(主要是企業)作為補償主體，采取現金、技能培訓、項目合作、共同開發等方式進行的補償活動。政府性補償具有無償性和強制性，市場性補償具有對價性和協作性。因政府性補償又可分為政府性縱向補償和政府性橫向補償，所以，渭河源頭區生態補償機制應該包括政府性縱向補償機制、政府性橫向補償機制和市場性補償機制3種。

?新中國建立以來最大年徑流量為1964年的78.55億m3，最小年徑流量為1997年的5.63億m3，見王仲毅《渭河大地的傷痛》，人民之聲報，2010-12-17。

?當然，渭河源區各地也采取了果斷措施，如定西市已關閉了不符合國家和省上產業結構政策的淀粉加工企業39家，天水市2009年一次性關閉秦安縣86家小淀粉企業，平涼市也對靜寧和莊浪污染葫蘆河的小粉坊予以改造或對產能環保設施升級，見曹志政《污染的悲傷》，甘肅經濟日報，2010-11-01。

?在渭河從甘肅流入陜西入口處，陜西省也設立了水質監測站對入陜水質進行監測，若發現水質異常，就會和甘肅有關部門交涉。見曹志政《污染的悲傷》，甘肅經濟日報，2010-11-01。

?與10年前相比，甘肅省植被覆蓋率由退耕前的9.9%提高至目前的13.42%。見張強《加大退耕還林工程力度 建設綠色生態安全屏障》，www.gszx.gov.cn，2012-11-21。

2.1 政府性縱向補償機制

政府性縱向補償是指國務院對全國區域、地方政府對其管轄區域進行的生態補償。國家(政府)的公共管理職能和生態環境的“公共資源”屬性，都決定了政府性縱向補償現在是將來可能還是最重要的生態補償機制——政府在生態環境建設中理應承擔更大的責任。事實上，政府性縱向補償確實也是我國目前最主要的生態補償形式，在我國的生態建設特別是生態脆弱區生態修復中發揮著重大且不可替代的作用。以退耕還林為例，從1999年到2010年，渭河源頭區共完成退耕還林99.64萬hm2，其中退耕造林38.83萬hm2、荒山荒地造林和封山育林57.99萬hm2，源頭區林草資源量明顯增加，森林覆蓋率也有了較大提高?。但是，政府性縱向補償機制在渭河源頭區實施過程中也暴露出一系列問題：①補償期限偏短。源頭區民眾普遍反映，現在退耕還林的補助期限偏短。以定西市為例，該市退耕地造林主要樹種為柴柏，柴柏從樹苗長成椽子至少需要50年，相對于現行的退耕還林補助期限(還生態林補助8年，還經濟林補助5年)，感覺長得有點遙不可及。而渭河源頭區大多數農民剛剛脫貧，對退耕還林補助的依賴性非常強，如按現行的補助期，到期后農民的生計可能會變得非常困難[3]。②補償標準偏低，資金發放不到位。在渭河源頭區嚴酷的自然條件下，植樹種草的成本是很高的，而現行的2 400元/hm2的補助標準則顯得過低。所以，農戶建議提高到3 300元/hm2或者補助標準隨著物價的上漲而提高。同時，退耕補助發放不及時、兌現遲、遭克扣(以計劃生育等“理由”克扣退耕補助或因遲退耕1年就取消補助)的現象時有發生，甚至還存在村委會班子成員套取國家退耕還林補助款的現象[4]。補助標準低、發放不及時，一定程度上影響了退耕戶的積極性。③補償方式單一，缺乏多元化。生態補償工程是一項復雜而系統的生態建設工程，經歷時間長，所需資金多，僅退耕還林一項，中央已累計投入資金3 250億元[5]。以錢糧為主的直接補償方式，短期內會調動農民退耕還林的積極性，但這種單一的補償方式與增強退耕戶自我發展能力的間接補償方式脫鉤，缺乏可持續性。調查中發現，退耕戶雖然對政府給予的錢糧補助滿意度較高，但在對政府的補償方式上，已顯示出由原有的錢糧補助轉向農村生活能源建設、農田改造、后續產業開發等領域，尤其是對技術培訓、就業指導、小額貸款等方面的需求極為迫切[6]。④現行補償模式未充分顧及當地民眾的生計和發展。在生態修復和保護過程中，政府會限制對特定環境資源的占有和使用或者強行關停企業。以渭源縣為例，退耕還林以來，全縣一次性封山禁牧11.346萬hm2各類林地和重度退化草場?，2008年又關停年加工能力不足1萬t的26家淀粉生產加工企業?。顯然，這種“禁牧”、“關停”雖然有利于源頭區生態的休養生息，但確實未充分顧及當地民眾的生計和發展?。從社會公平的角度來看，應當給這種“特別犧牲”合理的補償[7]。

2.2 政府性橫向補償機制

政府性橫向補償機制是指平級的或沒有隸屬關系的地方政府之間基于對生態環境資源的開發、利用和保護而進行的生態補償。從目前的情況看，我國生態補償的渠道主要是政府性縱向補償，中央財政在生態補償事業中扮演著非常重要的角色，占絕對主導的地位。中央財政在生態補償中的“一極獨大”，一方面很好地體現了社會主義制度的優越性——集中力量辦大事，為緩解和遏制生態環境的進一步惡化起到了重大的作用，但這種完全由中央政府“買單”的方式顯然與“受益者付費”原則不符，且不說巨大的社會力量并未被重視，其積極性和智慧被忽視，也使本應承擔生態責任的地方政府和企業形成了依賴思想甚至逃避自己的責任?？紤]到源頭區民眾為保護渭河流域生態，為中下游地區提供優良環境和水源而犧牲了諸多發展機會?，中下游地區理應對源頭區經濟社會發展提供補償。本著“利益共享，責任共擔”的原則，2011年12月，陜甘兩省沿渭6市在西安市簽訂了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》。雙方約定，由陜西省給予渭河源頭區甘肅各市一定的生態補償，生態補償金專項用于源頭區環境治理和生態建設。協議明確：設定跨省出境水質目標，作為生態補償的依據；出境水質考核因子暫定為化學需氧量和氨氮，其監測結果需經陜甘兩省環保廳的共同認可。協議簽訂后，陜西省很快給予甘肅省定西市、天水市各300萬元的生態補償金，渭河源頭區政府性橫向補償機制即跨省生態補償機制初步形成[8]。渭河源頭區橫向補償雖已啟動，但問題和困難依然較多，如補償標準和補償目標到底如何確定，各300萬元的補償是否足夠當地生態的修復和維持，如何協調兩省的經濟社會發展，渭河源頭區的生態補償僅靠陜甘兩省就可以獨善其身嗎，要完善源頭區橫向補償機制，這些問題當然還有其他諸多問題都亟待回答。

?《渭源縣高揚綠色發展主旋律搞好退耕還林》，甘肅省商務廳信息中心，2005-12-14。

?《渭源將關停26家馬鈴薯淀粉加工企業》，http://www.gscn.com.cn，2008-10-10。

?渭源縣經濟基礎薄弱，民眾對林草等自然資源的依賴程度高，淀粉加工也是他們基本的謀生手段之一。

?為了保護渭河水質，源頭區人民做了不懈的努力。以定西市和天水市為例，“薯都”定西考慮到小粉坊容易造成水污染，近幾年全市6縣1區共關閉418家淀粉加工企業，剩下的28家都按要求配備了治污設施；天水市從2007年開始先后關閉86家小粉坊，對污水排放不能穩定達標的11家重點工業企業實施技術改造，提升了污染物處理能力，并關閉了水污染物排放大的銅酞菁和酞菁藍生產。見武衛政《甘陜合力治污 渭河生態補償開了個好頭》，人民網，2012-04-05。

2.3 市場性補償機制

作為最重要的市場主體，企業之所以成為生態補償的常見主體，是因為在企業的生產過程中，往往涉及生態環境資源，且很可能出現對生態環境資源的過度使用甚至破壞。本著“誰污染，誰治理”、“誰破壞，誰恢復”、“誰受益，誰補償”的原則，由企業根據自身的生態環境行為，向環境資源的所有者或生態功能的提供者提供相應的補償，既符合權利義務對等性之法理，又可以避免一些企業把原本由自己承擔的生態環境成本轉嫁給當地民眾或國家[9]。雖然目前市場性補償在我國生態補償中所占的比例還很小，但隨著市場經濟的進一步發展和環境市場如碳交易市場的完全形成，市場性補償肯定會成為生態補償的重要一極。市場主體諸如企業特別是重化工企業、生態環境組織等，可以通過排污權等環境資源產權的交易，在“低碳”中實現自身的利益。與政府性補償的強制性有所不同，市場性補償更多地是利用價格機制和協商方式來達成有關補償事宜，具有更大的靈活性與便捷性，主體雙方經更理性、更密切的溝通更容易實現“雙贏”，更能體現生態補償過程中的人文關懷。但是，由于受當地經濟基礎薄弱、經濟總量小以及有關制度缺失等因素的影響，渭河源頭區生態補償機制中的市場性補償機制幾乎還是空白?；趪馍鷳B補償機制的經驗，生態補償的市場化是完善生態補償機制的重要路徑之一。我們有理由相信，隨著我國經濟市場化進程的加速特別是要素市場和環境市場的進一步發展，市場性補償機制必然會有長足的發展，會形成中國特色的成熟模式[10]。

3 重構渭河源頭區生態補償機制的思路

現行生態補償機制在渭河源頭區生態修復和保護過程中發揮了重要的作用，也拓寬了當地民眾脫貧致富的路子，深受廣大民眾的歡迎。但是，源頭區生態補償機制也存在著較為嚴重的缺失和不足。經認真調查和系統分析，我們認為以下3種補償機制都應該適時重構。

3.1 補強政府性縱向補償機制

一是延長補償期限。延長生態補償期限，建立生態修復和保護的長效機制，對渭河源頭區生態建設顯得非常重要?。不言而喻，退耕還林應當以不損及退耕戶利益特別是其生存利益為底線。通過延長補償期限，使退耕戶也能可持續發展，則更加符合一個文明社會的道德要求。以平涼市為例，平涼市退耕地造林中有4.63萬hm2刺槐，15年后才能進入撫育間伐期而生產椽材，每根椽材按現行市場價5～10元計，1 hm2年均收益1 095～2 205元，見效期比現行退耕還林補助期長7年；落葉松、油松1 hm2年均收益可達3 300～4 950元，與種植莊稼基本持平，但見效期更長[3]。二是提高生態補償標準。生態補償標準的確定應當結合本地生態系統服務價值、生態保護成本及發展機會成本等綜合而定。在充分考慮渭河源頭區自然條件嚴酷、種樹護樹成本高昂的基礎上，應當適當提高當地退耕還林補助標準。同時，作為生態補償內容的糧食和生活費補助要根據每年農戶人均收入水平和物價上漲水平適時調整。三是形成多元化的補償方式。除錢糧等直接補助方式外，還應適時推出技術培訓、就業指導、小額貸款、后續產業開發、農村生活能源建設等間接補償方式，以充分滿足農民脫貧致富的需求。正所謂“授之以魚”不如“授之以漁”。四是擴大補償的范圍。生態補償既是“德政工程”、“民生工程”，就應當充分顧及退耕戶的切身利益及其成員發展。政府性縱向補償應從原來對農戶的糧食和生活費現金補助，擴大到包括機會成本和發展成本在內的后續產業發展等項目上。退耕還林(草)后的農牧民通過維持當地林草的完整良性循環，創造了生態服務價值，國家也應對這種價值進行補償，以激勵民眾投身生態建設的熱情[11]。五是實現補償資金發放的及時、透明。要建立補助金發放程序及監督程序，嚴懲生態補償資金發放過程中的違法亂紀行為，做到生態補償資金發放的及時、公正、透明。

3.2 完善政府性橫向補償機制

如前所述，2011年12月，陜甘兩省就渭河源頭區的生態補償達成“協議”，源頭區政府性橫向補償機制初步建立。但毋庸諱言，“協議”還較為粗糙，渭河流域的跨省生態補償機制還存在諸多問題?？紤]到渭河源頭區對于渭河流域乃至黃河治理開發的重要性以及陜甘兩省的經濟實力及其相互之間的協調，我們認為：

?譬如，美國退耕計劃的合同期就比較長，一般為10～15年。見蔡艷芝、劉潔《國際森林生態補償制度創新的比較與借鑒》，西北農林科技大學學報(社會科學版)，2009年第4期。

渭河源頭區政府性橫向補償機制應該在中央的主導、協調下，由陜甘兩省進一步論證、協商，形成“補償細則”，使渭河流域跨省補償機制更趨成熟、更有可操作性。首先，由中央政府先行投入“足額”資金(如15億元)，用于渭河源頭區生態環境的修復和治理，使源頭區生態及渭河上游的水質達到一定的標準。因為甘陜兩省特別是甘肅省屬于欠發達地區，僅僅依靠兩省自身的努力來保護渭河流域幾乎是不可能的。其次，在國家有關部門的指導下，由陜甘兩省的相關部門(包括有關專業人士)進行更進一步的溝通和談判，協商完成更為細致的“渭河源頭區跨省生態補償實施細則”，以實現渭河源頭區和渭河流域生態的良性發展?！凹殑t”應該明確：①補償原則。以人為本、生態優先，公眾參與、區域合作，污染者付費、受益者補償。②補償模式。以省級財政橫向轉移支付為主，同時定西市、天水市、平涼市、慶陽市和寶雞市、咸陽市、西安市、渭南市等“結對子”，進行項目合作、技能培訓、工作安置等全方位多模式的合作和補償。③補償依據。充分利用中央投入的專項治理資金大力修復、治理源頭區生態環境，使渭河水質有一個較大的提升。在此基礎上，參考近幾年渭河入陜西省的平均水質確定一個“合適”的評判基準，往后每年的監測數據與之相比并作為補償的依據。④補償標準。在監測年度內，以兩省交界處水質(可充分發揮牛背村渭河水質監測站的作用)為考核標準，渭河甘肅段水質優于基本標準，由陜西省對甘肅省補償5 000萬元；水質劣于基本標準，由甘肅省對陜西省補償1 000萬元(甘肅省為改善源頭區生態已累計投入巨額資金，且經濟發展遠落后于陜西省)。⑤水質監測及補償監督部門為國家環境保護部門。

3.3 引入市場性補償機制

渭河流域地處西北前沿地帶，流域生態問題不僅關系全流域3 000多萬人的生存與發展，而且與整個黃河治理乃至國家的生態安全都有著密切的關系。近年來，渭河源頭區生態環境急劇惡化，徑流量銳減，已影響到全流域經濟社會的可持續發展，也給大西北的生態安全帶來了嚴重隱患。各級政府作為公共管理者，加大政府性補償力度，完善有關補償機制，全力修復和治理源頭區生態環境，本屬義不容辭之事，但生態修復是一項復雜的系統工程，耗時長，資金需求量大，單憑政府“一極”力量顯然是不夠的。況且，環境治理如果完全由政府“買單”，也與“誰污染，誰治理”、“誰受益，誰補償”以及“公眾參與”等生態法規不相符。事實上，生態環境治理的力量和智慧恰恰在民間。2010年，隴原環保世紀行“聚焦渭河”系列200多篇(條)宣傳報道，以渭河干流甘肅段及其支流涇河、漳河、葫蘆河、馬蓮河、耤河、芮河等河流為重點，內容詳實，重點突出，引起了全社會的高度關注，民眾參與渭河源頭區生態保護的熱情很高。所以，引入市場性補償機制，恰逢其時。首先，借鑒美德日等國家的成功經驗，對環境資源產權進行清晰的界定[12]，將部分環境資源的產權(如退耕地林木的所有權等)界定給個人，以激勵民眾參與生態環境保護的熱情并降低其維權的難度。其次，積極探索環境資源使用權、排污權交易等市場化的補償模式，探索建立流域水資源使用權轉讓等交易機制，鼓勵生態功能的提供者和生態的受益者經平等協商實現合理的補償。最后，拓寬生態補償資金的渠道。生態修復和生態補償是一項浩大的工程，需要調動全社會的力量包括商業資本和社會各種投資；同時，嘗試發行“生態彩票”，積極籌集生態修復和生態補償資金，也是一個不錯的選擇[13]。

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