美國對華337 調查研究與應對策略

張換兆，許建生，彭春燕

(1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038；2.北京經濟技術開發區，北京 100176)

337 調查是指美國國家貿易委員會(USITC)根據美國《1930年關稅法》第337 節，對不公平的進口行為進行調查，并采取制裁措施的做法，現被匯編在《美國法典》第19 卷第1337 節。《1930年關稅法》第337 條規定，如果任何進口存在不公平行為，并且對美國產業的建立與發展可能造成抑制、壟斷或其他實質性傷害，USITC 可應美國國內產業的申訴或自行對在進口貿易中實施不公平行為的外國企業進行調查。若USITC 最終認定存在不公平行為，則將對該外國企業采取排除進口、沒收產品等制裁措施。目前適用的337 條款是指經1994年修訂的1988年美國《綜合貿易與競爭法》第1337 節，其標題為“進口貿易中的不公平做法”。隨著歷次貿易立法不斷對337 條款的修正與發展，337 條款的保護功能不斷強化。與其他貿易救濟手段相比，337 調查具有程序更為簡單、對證據的要求較低、調查時間較短、救濟力度較大等特點。越來越多的美國國內企業開始利用337 條款對輸入美國的產品提起侵權調查，該條款已經成為世界上一種重要的知識產權貿易壁壘。

1 美國對華337 調查的特點

美國以專利侵權為由向我國企業發起337 調查，已成為我國產品進入美國市場的重要非關稅貿易壁壘。

(1)中國已連續10年成為遭遇美國337 調查案件數量最多的國家。根據美國USITC年度報告顯示，截至2011年底，USITC 共發起821 起337調查，涉及65 個國家及地區。1986年美國USITC首次發起對華337 調查，1986—2001年，涉華調查僅有15 件，占同時期總調查數量的3%。但從2002年中國加入WTO 開始至今，美國發起的對華337 調查顯著增加到104 起，占美國發起調查總數的29.3%，超過曾經的“涉案大戶”中國臺灣和日本，成為美國337 調查最大的受害者［1］。

(2)涉案產品逐步向高新技術產品集中。2002—2011年，美國對華337 調查中，涉案最多的是機電類專利產品，占涉案總量的68%，其次是輕工業產品，占涉案總量的16%，醫藥及醫療器材、鋼鐵及化工等行業的產品也有所涉及。目前，我國出口美國產品從加工品和生活必需品逐漸向高新技術產品轉變，而美國為維護本國企業高新技術產品的市場優勢地位，積極打壓中國進口的同類產品，尤其是自動數據處理設備、通信設備、船舶及零件、航空航天器材等高端領域。2011年，美國對輸美的海爾藍光播放器及其相關組件和福建冠捷電子的集成電路芯片發起337 調查。2012年5月，USITC 對華為等企業發起337 調查，主要是針對帶有可伸縮USB 連接器的電子設備是否存在專利侵權行為。

(3)專利侵權成為最主要訴由。在美國對華發起的337 調查中，絕大多數是專利侵權案件，占總案件數量的89%。除了專利侵權，起訴方也可以商標或商業外觀侵權、著作權侵權和侵犯商業秘密及不正當競爭等理由向美國USITC 申請發起337 調查［2］。2009年的集裝箱貨保系統案的訴由是專利侵權、著作權侵權以及虛假廣告，2011年的手機保護套案的訴由是專利侵權和商標侵權，無線電遙控發射器和接收器案的訴由是專利侵權、商標侵權和著作權侵權，電子壁爐案的訴由是著作權侵權、侵犯商業秘密及不正當競爭［3］。

(4)涉案企業主要集中在東部沿海地區。絕大多數涉案企業來自粵、滬、閩、浙、魯、蘇等省市［4］。其中，電子制造業發達的廣東是美國337調查的重災區，僅2011年一年就有21 家廣東企業被USITC 和起訴方列為337 調查的強制應訴方，比其他省份的涉案企業加在一起還多。

(5)積極應訴企業數量不斷增加，企業利益日益得到更好保護。由于美國337 調查的應訴程序復雜、律師費用昂貴以及相關法律制度與中國存在很大差別，早期涉案的大多數中國企業選擇放棄應訴，其產品被USITC 排除出美國市場。隨著涉華337 調查數量的增多以及應訴經驗的積累，中國企業充分意識到337 調查敗訴的嚴重后果，積極應訴企業逐漸增多。近五年來，中國共有154 家企業被訴，在30 天內應訴的企業共有115 家，占總數的75%左右［5］。從終裁結果看，大部分積極上訴的企業或者勝訴、或者與起訴方達成和解、或者通過種種方法使起訴方撤訴，在最大程度上保護企業自己的利益。例如，中國雙鹿等電池企業聯合起來應訴，通過申訴原告經量公司的專利無效贏得勝利。再如，我國企業提供大量證據使得USITC 最終裁定三氯蔗糖案侵權指控不成立，迫使起訴方撤回申訴。這些勝訴不僅給中國企業增添了信心，也增加了企業在美國及國際市場上的知名度。

2 美國對華337 調查有可能持續上升

2.1 美國經濟復蘇乏力激化貿易保護主義抬頭

2012年2 季度，美國個人消費扣除通脹因素后的實際年增長率僅為1.5%，是2008年初以來日趨明顯的疲軟格局的延續。消費陷入長期疲軟，與危機爆發前10年3.6%的增長趨勢相比，過去18 個季度實際消費需求的年均增長率僅有0.7%。制造業復蘇乏力，美國供應管理協會(ISM)報告顯示，美國制造業活動指數從5月的53.5 大幅降至6月的49.7，這是自2009年年中經濟衰退結束以來的最低位，也是三年來首次收縮，進一步打擊了人們對全球經濟的信心。

美國經濟復蘇的態勢將促使美國兩黨采取更加保守的政策。中國科技創新政策已成為美國政治的焦點之一。例如，“自主創新產品政府采購優先”引發的爭議，中期選舉的對華新能源政策301條款調查等。奧巴馬、朱棣文以及科技顧問辦公室主任約翰·霍爾德倫等不斷提出中國的科技進步使“美國面臨新的衛星時刻”，認為已經對美國產生了威脅。同樣，共和黨也將中國創新政策和中美科技合作作為重要攻擊對象。2011年，共和黨議員弗蘭克·R·沃爾夫(Frank R Wolf)提出2012年的財政預算中取消白宮科技政策辦公室(OSTP)和美國宇航局(NASA)與中國開展科技合作的經費，他還提出，下一個財年將進一步停止中美非政府組織之間科技合作交流的經費，即著名的“沃爾夫”條款。目前，美國正在對中國具有一定發展優勢的新興產業進行各種形式的打壓，包括利用國際貿易規則，開展“雙反”調查;利用市場準入限制，發起301 條款調查。而作為更為簡單有效的手段——設置技術性貿易壁壘，發起337 調查將更加頻繁使用。

2.2 中國企業知識產權意識相對薄弱刺激美國開展337 調查

中國、日本和中國臺灣一直是美國337 調查的主要涉及對象。在1972—2011年美國發起的825起337 調查中，涉及上述三國(地區)的案件分別達158 起、177 起和201 起，合計占美國337 調查總數的65.0%。20 世紀80年代涉及日本的最多，90年代涉及中國臺灣的案例超過日本而居首;1995年以后，涉華337 調查總體呈上升態勢，且2003—2011年涉華337 調查分別居各年涉案國(地區)之首。從調查對象看，日本、中國臺灣地區和中國大陸等都曾經歷或正處于技術跟蹤和模仿階段，勢必帶來與美國知識產權尤其是專利的摩擦和糾紛。相對于日本和臺灣地區，中國大陸地區尚未完全跨越引進、消化吸收階段，再創新的比重較低。同時，企業知識產權意識相對薄弱［6］。一是對知識產權不夠尊重，個別企業一味仿制他人的產品，其產品在“走出去”的過程中很容易被別人抓住把柄而使中國所有同類產品都遭到打擊。二是不注意保護自己的知識產權，很多企業忽視自身知識產權戰略的制定和知識產權的管理工作，導致自己的專利發明在國外被人搶注。有的企業甚至出現在續展期和寬展期未進行申請而導致商標專用權喪失的情況。三是在遭遇調查后不積極應訴，很多企業都選擇了消極退避，這帶來的直接后果就是自動敗訴，另一個不良后果就是喪失了上訴的機會，更為嚴重的后果是助長了一些國外企業動輒起訴中國企業的氣焰，甚至導致中國公司莫名其妙被卷入337 調查。

2.3 337 調查操作簡單有效利于美國開展調查

由于337 調查與普通的知識產權司法訴訟存在一定差異，在某些情況下更有利于企業打擊海外競爭對手。因此美國及在美國擁有專利的企業更傾向于使用337 調查打擊外國企業的侵權行為。

一是審理更加權威嚴謹。337 調查的審理機構USITC 是一個獨立的準司法聯邦機構。當案件正式立案后，USITC 將會指定一名行政法官主持案件審理過程。行政法官將發布一系列調查規則作為該案調查程序具體指南，規定諸如回答動議的時限、提交證據附件的副本數量、翻譯使用、電話會議程序等規則。行政法官將在庭審后對被指控事實是否成立做出初裁。委員會委員負責審議行政法官提交的初裁。委員投票決定是否需要進行復審或僅就部分問題進行復審，并最終做出終裁。相比各級法院，337 調查的審理機構和審理流程通過司法系統進行，因此更加權威，對知識產權糾紛的審理更為嚴謹。

二是審理時限較短，便于在短期內生效。337條款規定USITC 應在“盡早的、可行的時間內”完成一項337 調查并做出裁決，因此大部分調查都在12～15 個月內結束，很少有調查會持續兩年以上，而知識產權訴訟一般需要3～4年。

三是救濟措施更加嚴厲有效。一般的知識產權訴訟，勝訴的原告可要求被告支付一定費用，如訴訟費、專利使用費、損害賠償費等，嚴重的侵權行為還有可能導致刑事處罰。而337調查不會涉及罰款，但會對侵權企業的相關產品發布排除令和禁止令，將該產品排除出美國市場。這種獨特效力，使337 調查成為美國及在美擁有專利的外國公司打擊潛在國外競爭對手的重要工具。

3 應對策略

世行認為，“當前國際市場需求增長乏力，越來越多的國家參與產業新周期的競爭，各國在新興產業領域爭奪國際市場的競爭將更加激烈，貿易保護將使市場形勢更趨復雜”。可見，中美貿易糾紛加劇，美國對華337 調查也將持續增加。為了應對這一局面，建議加緊落實以下幾項工作:

3.1 積極應對近期復雜局勢，順勢建立長期應對機制

從目前形勢判斷，未來兩到三年可能是美國對華337 調查的又一高發期，這就要求我國政府部門和相關企業要做好應對工作。建議商務、知識產權、科技和相關產業部門建立聯合應對美國貿易救濟小組，吸收國內企業和著名律師參加，建立應急響應機制。包括以下內容:一是協調應訴機制。在案件發生時，由小組出面協調，相關行業協會牽頭，及時組織涉案企業應訴。二是建立事前預警機制。收集與分析美國337 調查歷年相關案件的情況，建立337 調查的糾紛檔案庫。跟蹤和監測我國對美出口重點領域、重要行業或者發展較快行業貿易狀況、發展趨勢和競爭態勢，建立337 調查事前預警信息動態監測系統。三是調查預警信息發布機制。由商務部門牽頭，建立預警信息發布數據庫和網站，及時通報337 調查的預警信息和最新進展情況，提供針對337 調查具體案件的預警報告和應對建議。四是建立培訓機制。加強對企業，尤其是以出口導向型高技術企業的知識產權培訓，包括企業知識產權戰略、應對訴訟的策略等。

3.2 利用中美經濟與戰略對話平臺，要求美國修改337 條款

美國337 調查的本質是貿易保護主義，已經引發世界各國的強烈不滿。1981年的加拿大、1988的歐洲共同體均就337 條款向GATT 提起訴訟。2000年，歐盟在多邊場合就此第二次提出與美方磋商，認為其違反了GATT 的國民待遇原則和《與貿易有關的知識產權協定》的有關條款。加拿大和日本隨后也申請加入磋商。我國已與美國在中美經濟與戰略對話平臺下開展多輪中美創新對話，并取得積極成效。但在對話中，整體上處于較為被動的地位。建議將337 調查、我國企業在美投資歧視性限制等我國關心的議題列入創新對話，并通過政府層面的磋商，要求美國修改337 條款中的不合理因素，盡可能消除我國企業進入美國市場的知識產權壁壘問題。

3.3 以提高企業創新能力為根本，建立行業專利聯盟應對糾紛

從長期看，應對美國337 調查的關鍵還是提高我國企業的創新能力。一方面，我國要加強企業的創新能力建設;另一方面，建議在重點行業建立專利聯盟，應對可能發生的知識產權糾紛。專利聯盟主要工作包括:①由相關部門和行業協會牽頭，聯合未來有可能被訴行業領先企業，做好本行業知識產權研究工作，為行業內企業知識產權布局奠定基礎，并做好應訴前的準備工作。如果沒有國家部門牽頭，企業無法做好該項工作。②實行聯盟內專利許可。凡是聯盟企業，享有聯盟企業提供的境外專利許可，并建議探索形成有效的利益分配機制。③建議以聯盟為整體，與國外企業或聯盟進行知識產權談判。對確實尚未得到專利授權的，建議與擁有專利的企業進行授權協商，與擁有部分專利的企業進行專利互換或交叉許可談判。④建議以聯盟為整體加強行業專利布局，開展對應研發活動，為聯盟開展專利授權、許可和互換談判提供籌碼。

［1］商務部產業損害調查局.2011年美國337 調查情況分析［A］.國際商報，2012-02-01(A05).

［2］蘇喆，秦順華.中美產業圍繞337 調查的十年博弈［J］.現代財經，2012，(4):106-112.

［3］毛燕瓊.加入WTO 十年國際對華貿易摩擦回顧與展望［J］.世界經濟研究，2011，(11):8-13.

［4］包振宇.江蘇企業遭遇337 條款調查的情況及其應對策略［J］.特區經濟，2011，(8):39-40.

［5］郭麗琴.美國密集發起337 調查 中美貿易糾紛進入成熟階段［A］.第一財經日報，2012-02-24(A03).

［6］彭紅斌，石磊.美國對華入美產品的337 調查:特點、原因與對策分析［J］.求實，2012，(6):48-51.