南京市網絡公共事件的易發領域與防范對策研究*

郝繼明

（中共南京市委黨校教務處 江蘇 南京 210046）

截至2013年底，我國網民數量超過6億，互聯網普及率45%，手機即時通信網民規模5億人。全國有103家網站提供微博服務，微博賬號總量已達到13億，新興的微信用戶也已經5億。

在這種網絡環境下，我國社會轉型中的某些社會問題與矛盾容易引起網絡媒體的關注、炒作和與傳統媒體的互動，并快速形成網絡公共事件。所謂網絡公共事件，是指圍繞現實中的某個社會事件產生，而在網絡空間引起網友廣泛討論并進而形成強大網絡輿論，影響黨和政府決策或造成重大現實影響的公共事件。

網絡公共事件的井噴式發展，給黨和政府工作帶來了極大的挑戰和壓力。現實中一些基層黨委政府對網絡事件總是被動應對、匆忙應對、緊張應對甚至胡亂應對，嚴重損傷了黨和政府的公信力。

習近平總書記指出:做好網上輿論工作是一項長期任務，要創新改進網上宣傳，運用網絡傳播規律，把握好網上輿論引導的時、度、效。

所以，對迅猛發展的網絡公共事件和網絡輿論，我們必須進行管理理念、方式方法和管理機制的創新:要將對網絡公共事件爆發后的“應急管理”前置到減少公共事件爆發的“前瞻管理”，更加突出預防性;要將原先政府部門習慣的對網絡事件的“應對管理”推進到全新的“綜合治理”，更加突出科學性;要將“簡單被動”的應對管理推進到“快速主動”的應答管理，更加突出主動性;要將“單兵作戰”的應對管理推進到“多兵作戰”的協作管理，更加突出協同性;要將“自說自話”的“灌輸式”管理推進到“擺事實、講道理”的“說理式”管理，更加突出回應性;要將任憑網絡事件“自生自滅”式的放任管理推進到“為我所用”式的引導管理，更加突出引導性。

一、南京市網絡公共事件的易發領域

網絡公共事件的發生是有規律可循的。科學分析網絡公共事件的易發領域，分門別類總結網絡公共事件的易發重點，對于我們針對性預防、前瞻性治理網絡公共事件意義重大。

總體來說，公共事件是與大量公眾的利益或價值相關的、屬于社會大眾共同所有或者共同關心、造成社會影響較大的事件，絕大多數都與政府有關，要么是政務機構、政務活動，要么是政務人員、政務行為，或者是政務結果、政務影響。

從近十年南京市發生的較大網絡公共事件來看，易發領域除了執法不當、司法不公、權錢交易、政府不作為、亂作為、慢作為外，就業、就醫、就學、收入分配、社會保障、住房、弱勢群體幫扶等民生問題處置不當，環境保護、安全生產、食品藥品、投入產出等發展問題協調不好，企業改制、各類改革、創新舉措等政策方案措施考慮不周，官員個人在工作和生活中的言行失當以及社會中的合法不合理、合理不合法、合法合理不合情等各類事情都容易通過網絡傳播及炒作成為網絡公共事件。有時候，一句話、一次發言、一個不經意的動作、一張照片、一張招待發票、一次形程單、一次活動、一首打油詩、一個很小的強弱糾紛、一次偶然的意外事故、一份文件、一次通知、一封答復信、一個預測都可能成為網絡公共事件的誘發因素。具體來說，可以從以下幾個方面進行分類。

（一）從事件的“引爆點”或“導火索”看

一是外交和國際重大事件，如南京代表團訪問名古屋市時代表團負責人笑贈禮品給否認南京大屠殺的日方市長，日本經營委員“不存在南京大屠殺”演講事件。

二是對各種管理制度的反思，如南京渣土車的頻繁“新政”、中山植物園內高檔餐飲會所難清理等案例。

三是醫療問題，如處長與護士事件、婦產科男醫生被打重傷等。

四是教育問題，如玄武區小學合并引發上訪、東南大學男版羅彩霞、連夜排隊上幼兒園、南京高校學費齊上調等事件。

五是民生事件，如地鐵調價、出租車雙計費、橋脆脆、樓歪歪事件、龍蝦門事件等。

六是文化事件，如法拉利跑車開上中華門城堡、質疑明城墻上開放黃包車、政府部門“向人民匯報”述職市文廣新局“倒第一”等。

七是打擊犯罪事件，如三橋人質事件、南京6·30酒駕事件、1·6搶劫事件等。

八是官員腐敗事件，如季建業被查、國土局長套房風波等。

九是權力濫用事件，如高淳副科級干部開60萬元奧迪、城管隊員自己蓋違建等事件。

十是公私對比或強弱反差明顯的事件，如六合官員公車掃墓、豪車飚車引發車禍等。

（二）從事件的發生類型看

一是經濟發展類，如江北發展嚴重滯后、化工等污染大戶都遷往江北引發江北網民的激烈討論。

二是深化改革類，如南京的綜合改革引發很多政府機關網民的討論、南京版調控細則只有132個字被廣大網友集中吐槽等。

三是民生權益類，如莫愁湖公園門票漲價、南京的霧霾天、堵車及主城區停車難、打車難等。

四是事故災難類，如放射性物體丟失以及滯后的消息發布被眾多網友集體責難。

五是政府創新類，如整治屋頂、更換路牌，甚至為迎接青奧開展的“大干一百天”也被眾多網友諷刺挖苦。

六是官員言行類，如周久耕的“誰低于成本價賣房我就查誰”、高淳干部的“開破車出去丟人”等話語都招致了網友的人肉搜索。

（三）從事件的發生主體看

一是黨政部門。南京的網絡公共事件60%與黨政部門有關，如南京環保局干部公款旅游、浦口變味的“小康調查”、南京政協委員人手發一臺PAD等。

二是事業單位，約占網絡公共事件的20%，如六合航運管理所所長被網絡曝光公款考察美國賭城、兒童醫院醫生打游戲致患兒死亡、副教授換妻、美齡宮婚宴門等。

三是企業及其他單位，約占20%。如鋼鐵、化工企業的污染問題，江寧企業送禮清單，無良司機搶著送少女上大橋自殺等。

（四）從事件的活動環節看

一是決策、政策失誤型，如南京的雨污分流急著搶工期。

二是行政執法失當型，如玄武區報刊亭拆除事件。

三是政府行為失公型，如城鄉收入的差距、學區劃片導致的上名校難，群眾都將不滿發泄在政府的不公平和不公正上。

四是信息、事實失真型，如南航學生圍觀城管查處無證攤販事件、處長與護士的糾紛事件。

五是效果、價值失偏型，如南京的幼女餓死事件、施工不當導致的停水停氣停電等。

（五）從網民的行為模式看

一是“回應型”的意見表達行為。主要是以跟帖、評論為主要形式，這在網絡公共事件中最為常見也最為普遍。嚴格說來，網民個人意見的表達并不足以成為事件，但是回應時間上的連續性和針對客體的一致性，使得單一網民的單獨行為在一種并不緊密的聚合下成為了一種群體行為。如鼓樓公安分局“天羅地網抓小偷”引發正反明顯的評論。

二是“主動型”的信息采集行為。主要是積極主動地就事件中未公開的信息或者不清楚的信息進行收集與探究，包括運用搜索引擎對網絡上已有信息的收集和以人肉搜索和破解密碼賬號為代表的對他人隱私的曝光。如“天價煙”事件、“你是哪個單位的?”等直播事件。

三是“外顯型”的網絡外行為。主要表現為網絡外的實際行動。比方對事件當事人或者家人、單位以電話、去訪等形式的實際打攪和有組織的集體圍堵抵制行動。如浦口垃圾發電廠選址，部分網民動不動就去圍堵市政府等。

（六）從討論熱烈的論壇、網站和官方微博看

一是首先曝光問題的論壇和網站，尤其是首發帖文。比如周久耕事件中，網民“華閣”在天涯社區一經濟論壇上首先發帖披露“天價煙”問題。雖然天涯社區最熱門的板塊是天涯雜談，但天涯上關于此事件的討論大多集中在“華閣”的帖文中。

二是一些在全國有重大影響力的論壇，這些論壇資歷老、人氣旺，聚集了眾多資深網民。典型的如凱迪——貓眼看人、西祠胡同、人民網強國論壇等。南京女童餓死事件在天涯論壇的點擊數和轉發數一周就高達455萬。

三是依附于門戶網站或新聞網站的論壇，這些論壇大多與其依附的網站有互動關系，熱門帖文會在第一時間被推送到網站首頁。如網易論壇、新浪社區等。

四是網絡事件責任主體所在地的政府網站或重點新聞網，如龍虎網、南京發布、鐘山清風等。南京地鐵的移栽梧桐樹就引起多次激烈的討論。

（七）從事件的后果對政府形象的影響看

一是影響政府管理形象的公共事件，如征地拆遷事件類的江寧野蠻拆遷郵局、城管暴力執法事件類的扯斷老太手指事件等。

二是影響政府安全形象的公共事件，特別是政府的準備不足、應對不力。如南京的“7·28”爆炸事件、南鋼鐵水外泄事件、暴雨淹城等。

三是影響政府服務形象的公共事件，特別是醫患關系、警民關系、消費者權益、民生保障方面的事件，如指責南京的便民公共自行車“不便民”，出租車司機在祿口機場路邊用餐導致食物中毒拷問政府不作為等。

四是影響政府改革形象的公共事件，如瘦肉精事件，四區并二區文件泄密以及由此引發的的爭論，高淳、溧水兩縣改區引發房價暴漲的議論等。

五是影響政府媒體形象的公共事件，如南京代表團出訪名古屋事件。

上述領域里易發的事件，隨著網絡媒體的炒作，容易將簡單問題復雜化、經濟問題政治化、歷史問題現實化、個案問題普遍化、區域問題全國化、國內問題國際化、新老問題交織化、個人問題社會化，處理起來會非常棘手和復雜，必須找準科學有效的治理路徑。

二、南京市網絡公共事件的防范對策研究

（一）要切實轉變觀念，變應急為治理

“應急”這個詞本來就有緊急應付、急切對付之意。應付，會使人認為政府不但怠慢、敷衍，而且是在不得已的情況下才被逼做的;對付，會使人認為政府高調、強勢，高高在上，居高臨下;如果再加上個別地方政府和工作人員在實際工作中確有應付、對付之嫌，就更加固化了部分網民和群眾對政府的習慣性“成見”，帶來網絡負面輿論暴風驟雨式的指向政府。

網絡輿論治理絕不僅僅是一種事后控制行為，不能在出現輿論熱點事件并造成一定社會影響之后才被列入政府的議事日程，匆忙應急。當某一社會事件成為網絡輿論熱點并已經造成廣泛社會影響時才考慮如何治理，就顯得滯后和被動了，治理的努力也會事倍功半。鑒于此，必須抓好以下幾項工作。

輿論來源于現實的社會生活又會影響社會生活的發展走向，網絡輿論是社會轉型的心理和情感在網絡社會的反映。比如對于“謠言”，傳統的應對觀念要么是埋怨，要么是壓制，其實這兩種觀念和做法在新形勢下都是不對的。因為這樣做的結果往往是越壓，謠言越多，演變越廣、流傳越快。最根本的方法在于研究謠言背后的深層次社會問題并加以整治。在西方學者眼中，謠言早已不是邪惡的洪水猛獸，而是具有研究價值的社會輿論。領導干部必須正視，這是一種社會情緒的發泄，是輿情負面的反映，是當前中國社會日趨“常態化”的畸形輿論表達，是一種特殊的信息形態的輿論。如果只去追查謠言的始作俑者，而否認謠言的本質是一定群體的社會輿論活動，就必然只會應急。

所以，各級政府特別是黨員領導干部要增強輿論意識，提升輿論敏感性，自覺接受輿論監督和輿論批評。不懼怕，不作秀，真正在平時的工作中把網絡作為預防、發現、查處問題的有力工具;要堅持注重實效、不圖形式，注重節儉、不講排場，注重利民、不擾群眾，注重責任、不搞應付的導向，免得讓現實社會中偶然出現的老無所安、弱無所助、急無所濟、危無所幫一再成為網絡輿論炒作的焦點。

正面輿論正面強化，負面輿論正面引導，才能掌握輿論的主動權、制高點。要學會做好解釋和說明工作。一項政策和決策的出臺、實施有一個過程，人們對公共事務的參與也有一個過程，其間難免因各種因素而導致事情一波三折，結果與預期不符，甚至大相徑庭。這就需要政府做好解釋、說明、溝通工作。特別是在當前“習慣性質疑”成常態的情況下，更要強化政府對公共政策和公共事務的解釋力。人民網“強國論壇”設置了一些國內著名專家、知名學者的個人網頁，將他們的理論觀點錄入其中，定期不定期讓他們在網上與網民見面，回答大家普遍關心的問題。新華網在“新華評論”欄目，針對社會上存在的容易誤導人們思想的理論熱點問題，設置專門的辯駁性網頁，邀請理論專家、學者到網站做客，從學理上予以透徹闡釋，分析要害所在，解疑釋惑，效果都很好，值得借鑒。

（二）要搶好第一時間，變時機為先機

目前，國內已有不少單位對網絡時代輿論引導的“第一時間”進行了具體時間的量化規定。2011年6月，南京出臺了《關于進一步加強政務微博建設的意見》，其中明確規定，對于災害性、突發性事件，要在事件發生后的1小時內或獲得信息的第一時間，進行微博發布。

搶抓第一時間，變時機為先機，要把握好第一時間說什么，如何說的問題。這是最為重要，最為關鍵的核心。表態得當，就能將輿論第一時間引導到自己有利的位置，否則，就會給自己帶來無窮無盡的麻煩。如果搶第一時間是為了說假話、推卸責任或高調對抗則反而會加深危機。因為互聯網是紙包不住火的時代，說謊馬上就會有人揭穿。特別需要注意的是謊話往往需要無數拙劣的謊言來圓，直至最后敗露。如果由于情況不明發布了錯誤的信息，事后也應該及時糾正，不能企圖蒙混過關，因為虛假信息遲早會大白于天下。在第一時間的表態還要凸顯出坦誠的態度，讓網民或公眾在第一時間看到一個真誠的、有人情味、對公眾負責任的政府形象，才能增強公眾對政府的信任，才能避免網民情緒化發泄，也才能避免或平息危機。

（三）要注重統籌協調，變“散力”為“合力”

網絡時代的輿論引導，單靠政府的單兵作戰，力量已經顯得微薄。而單靠傳統的單一的新聞發布方式也已經過時。政府必須懂得用治理的方式來引導輿論，不僅要學會利用網絡、微博等新平臺第一時間快速進行新聞發布，還同時需要打出組合拳，即引進專家學者等第三人或者中間人機制、網絡評論員機制，再加上傳統的新聞發布會等，多頭并進，才可能有效引導輿論和進行危機公關。

政務微博一定要與政府網站不同。既要比政府網站反應快，更要比政府網站生動、形象、有可讀性。要堅決杜絕部分政務微博官話套話多，公文式語言多的“高不可攀”或者僅將政府網站簡單套上微博新外套的“縮寫版網站”做法。對網民的批評、質疑甚至謾罵，不能動不動就刪帖或拉黑，更不能關閉評論功能，這樣不僅平息不了網民的批評和質疑，只會引發更大的輿論關注。

在用好政務微博的同時，政府部門要統籌協調，嘗試開通微博群，使政務微博從獨唱變為合唱，改變個別賬號單兵作戰的格局，創建多部門在微博矩陣中聯合辦公的新時代。2011年5月25日，南京在全國建立第一個“微博城市廣場”，實現電子政務微博化。下一步要進一步整合南京微博資源，合力提高傳播力，發揮整體效應。

（四）要堅持公開透明，變缺位為到位

以往，有些地方習慣以“報喜不報憂”或“輕描淡寫”的方式進行信息處理，要么封鎖消息不發布，要么選擇性發布，要么滯后發布，要么前后不一。這些“缺位”“錯位”的表現在“眼球經濟”凸顯、粉絲成為“資源”、話語更加精辟的網絡和微博平臺中，必然會使一部分受眾產生逆反心理。現在的政府必須徹底明白，網絡是一個透明的時代，蒙混是很難過關的。如果情況存在不確定性，也應該告訴公眾，這樣才能贏得公眾的信任。杭州“飆車案”和云南“躲貓貓”事件中，網民強烈質疑的不僅是事件本身，更在于相關部門沒有告訴公眾真相。所以，“躲貓貓”關鍵錯在“躲”真相。“躲”真相也“躲”傷了政府公信力，降低了網民的政治信任感。

越是領導干部，聽到的經過過濾的好情況、好消息越多，而對偏于負面的消息知之甚少，使得他們往往對流言閉目塞聽。還有的地方信奉“沉默是金”的信條，對流言不屑一顧，采取“鴕鳥政策”，任由各種小道消息肆意傳播，結果“自己不說別人說，干部不說群眾說，當地不說外地說”。還有的地方壓、堵、刪、封，人為制造沒有“網絡”的情形。實際上，網絡能產生謠言，也能“自凈”謠言，關鍵看你怎么看、怎么想、怎么用。必須做到習近平總書記所說的那樣:共產黨要容得下尖銳批評。

（五）要做到低調坦誠，變被動為主動

輿論危機發生后，雖然無法改變事實，但可以用坦誠的態度改變公眾的看法。大多數網民基于其“草根”的特性，比較在乎的是尊重和態度。很多網友參與網絡熱點討論主要目的就是為了滿足成就感和“被重視”的感覺。在目前這種媒體環境下，一個事件在網民的關注和參與下，瞬間就能形成輿論風波，最后形成輿論審判。輿論審判不重證據，采用的是道德標準，而非法律標準。這就要求我們在態度上不能斤斤計較，不見得非要把是非辨得清清楚楚。另外，輿論審判習慣性地對被告進行“有罪推定”，不容被告解釋，舉證。針對這一特點，在出現危機后，我們就不能過多地辯解、喊冤或簡單地迅速采取強硬手段，還是必須著眼用坦誠的態度來感化網民。

要改變對抗式的回應方式，對抗不是公關，是挑釁。負面報道出來后，當務之急是要盡快消除負面形象。只有說服公眾或網民有關媒體的報道或說法是不符合事實的才能消除負面影響，說服人不是比嗓門，并不是誰表現更憤怒，誰嗓門高，誰就有說服力。反駁對方只會拉大雙方的差距，加大裂痕。相反，放下身段，低調、心平氣和、坦誠相待往往更能打動人，更能改變人的看法。網絡里，許多網民容易情緒化，非理性色彩濃厚。他們雖然在乎事實，但更在乎的是態度。即使自己冤枉，也不要急于執著自辯清白。要千方百計先把公眾情緒理順，先平息公眾怒火再說道理。

（六）要著眼平時預防，變應對為回應

回應是一個具有連續性特征的社會科學范疇，是指多元主體在一定的社會結構中，基于共同利益訴求的應答、認同及實踐的互動過程。互動有利于化解由于政府和大眾之間的信息不對稱造成的誤解，從而協調各方關系，提升人們對公共權力和公共政策的認同感。一種良性的互動狀態，必然要求參與互動的主體相互之間能夠有一種理解和認同。

一些地方政府將網絡概括為:基層組織進不去，思想政治工作進不去，國家強制力進不去。之所以如此，是沒有一個好的輿情治理機制。輿情往往是內隱的，需要載體和渠道來抒發和表達，網絡就是理想的表達渠道。網絡輿情集中體現了網絡民意動向和潛在的政治熱點，對領導干部來說，提早把握網絡輿情，可以與網民進行更好的政治互動。所以，構建網絡輿情收集、分析、研判與回應機制就顯得非常重要。

首先，政府網絡主管部門要對容易引發公眾輿論爆發的社會熱點問題有高度的敏感性，要成立專門的組織，建立健全網絡輿情收集渠道，強化新聞網站的輿情監測功能并進行重點收集，收集盡可能多的前瞻性的信息，及時洞察網上輿論苗頭，了解網民動向。其次，采用科學的方法對輿情進行分析研判。重點把握輿情涉及的具體社會問題，輿情表達的具體內容，反映出的公眾情緒、態度和意見，輿情表達的人群結構和地區分布，輿情發布者的意圖和傾向性、導向性，判斷出輿情產生和變化走向及趨勢。輿情研判應當吸納各種專業力量參與，包括各領域專門人才，如社會科學院的專家學者、政府政策研究室、宣傳部門輿情專家、資深新聞從業人員等。再次，要加強相關部門的溝通和聯系，及時反映和回饋相關輿情信息，加強合作，防微杜漸，防患于未然。第四，對可能引起網絡事件的各種要素及其所顯現出來的信號和征兆隨時能進行嚴密的動態監控，對其發展趨勢、可能發生的類型及其影響程度做出科學合理的評估，并向有關部門發出警報。輿情收集、分析、預警、研判與回應機制是一項綜合性工作，絕不是單單一個計算機系統或者一套班子人馬就能順利實現，它既要求有一系列嚴密的網上檢測體系，也需要一系列的組織、人員、經費、制度等保障。

（七）要提升治理能力，變教導為引導

輿論治理能力既不能簡單地理解成黨和政府的執政能力，也不能簡單地理解成新聞媒體的傳播能力，而應該理解成在輿論的形成、發展和消亡過程中，各主體之間相互作用、相互影響，最終形成和諧共振的能力。輿論治理不僅是全方位的，而且是全過程的。

在我國現階段的輿論引導實踐中，追求轟動效應而忽視遠期效果的問題較為嚴重。比如某些政策性內容，如果不顧及受眾的關注點，總是習慣地把與群眾生活不相關的領導活動、會議新聞放在頭條位置上，往往會引發群眾的不滿，導致相反的輿論出現。議程設置理論強調整體影響和總體效果，特別強調在很長一段時間內對公眾意見的影響，從而形成良好的輿論氛圍。這就為“輿論導向”的實踐提供了一種新的思路。一些“正確”的輿論引導當時看起來效果不錯，但若放到中長期的媒介議程設置效果中考察，就可能是一種誤導。如對某些領導為民做主的頻繁報道，表面上看實行了良政，而從長遠來看是在渲染一種封建意識，因為它不能啟發群眾“當家作主”的意識，而是在宣傳“非法治”、“非制度”的做法。

從心理學出發，公眾能否接受外在信息，除了合理的邏輯外，還取決于接受時的心理狀態，如受眾的心理需要、自我形象和心理平衡的狀況等。如果能夠滿足公眾的“價值感”需要，或進一步滿足“自我滿足感”需要，就會對信息產生認同。利用這兩種心理需要進行的說服，能夠穩定公眾的行為，滿足公眾的精神需要。說服的過程也是一個傳播的過程。

說服即用充分理由勸導，使人心服，這是輿論引導的基本方式。所以，引導要善于小中見大，由微知著。注意對典型個案的剖析，將其放在社會大背景下研究、解剖，既能反映問題，引起重視;又能有理有據，解決問題。要注意媒體報道的科學性與慎重性;注意報道的寬泛性與接近性;注意報道的權威性與指導性;注意報道的“人性化”和“理性化”。做到不過譽、不詆毀，實事求是。

要關注網民心理，培養和形成網絡社會的理性情感和道德規范。為此，要在互聯網開展中國特色社會主義理論體系的宣傳普及活動，把馬克思主義理論研究和建設工程的成果及時推向各大新聞網站，搶占網絡制高點，增強中國特色社會主義理論體系的說服力、凝聚力、感召力和戰斗力，使這一思想理論體系貫穿于網絡社會各組織、各階層，落實到網絡經濟、網絡政治、網絡文化發展之中，形成為網絡社會的思想基礎、意識形態、評價依據、情感導向和行動指南，并融入網民群體的精神之中，成為網民的行為導向和“主心骨”。要經常在互聯網上倡導文明辦網上網，凈化網絡環境;動員各類網站開設未成年人思想道德教育的網頁、專欄，為廣大未成年人創造良好的網絡文化氛圍;有組織地建設一批非營業性的互聯網上網服務場所，為未成年人提供健康有益的綠色網上空間。此外，還應要求學校加強對校園網站的管理，規范上網內容，積極防范和最大限度地化解互聯網給青少年帶來的負面影響。

［1］鄒建華.《微博時代的新聞發布和輿論引導》，中共中央黨校出版社，2012.

［2］姜勝洪.《網絡謠言應對與輿情引導》，社會科學文獻出版社，2013.

［3］李偉權.《政府回應輪》，中國社會科學出版社，2005.

［4］高紅玲.《網絡輿情與社會穩定》，新華出版社，2011.

［5］杜駿飛等.《政府網絡危機》，中國發展出版社，2011.

［6］畢一鳴 駱正林.《社會輿論與媒介傳播》，中國廣播電視出版社，2012.

［7］葉國平.《輿情制度建設論》，天津人民出版社，2013.

［8］聶方紅.《涉政公共事件:地方政府行為新挑戰》，人民出版社，2012.