南京市建鄴區培育發展社會組織的實踐與思考*

課題組

（中共南京建鄴區委黨校 江蘇 南京 210004）

社會組織，泛指在一個社會里由各個不同社會階層的公民自發成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式。當前我國由民政部門登記管理的社會組織類型，主要包括社會團體、民辦非企業單位和基金會。社會組織作為聯結各類社會主體的重要紐帶，是社會成員自我組織的基本方式，與政府、企業共同構成現代社會的三大組織支柱，在完善市場機制、保障改善民生、繁榮發展文化、擴大公眾參與、激發社會活力等方面具有不可替代的重要作用。近年來，南京市建鄴區認真落實中央和省、市有關部署，緊密結合社區管理體制改革和社會管理創新，不斷提升社會組織管理和服務水平，促進了社會組織加速發展，取得了明顯成效。本文主要闡述了建鄴區社會組織發展的概況和主要做法，分析了存在的差距和不足，并提出了進一步推動社會組織培育發展的對策建議。

一、基本概況

截至2013年12月底，建鄴區登記的社會組織504個，占全市社會組織注冊登記數6.9%，其中社會團體33個，民辦非企業單位471個，每萬人擁有11.38個社會組織。2009年10月，建鄴區政府聯合南京市民政局和愛德基金會共同發起成立“南京愛德社會組織培育中心”，它是首家政府與民間合作舉辦的社會組織孵化器，南京愛德社會組織培育中心在2010年獲得首屆中國社會創新獎。建鄴區的社會組織近年來發展較快，年均增長30%，內容覆蓋了政治、經濟、文化、科技、教育、衛生、體育、社會保障、社會救助、社會公益慈善事業等各個領域，尤其是建鄴區作為現代服務業集聚區，伴隨著區域金融和科技企業的蓬勃發展，服務于金融、計算機服務和軟件業的行業協會明顯增加，目前有4家。全區社會組織從業人員已達4567人，其中社會團體從業人員158人，民辦非企業人員4409人，總資產已達16586萬元，年度總收入8564萬元。初步形成覆蓋廣泛、門類齊全、層次有別、作用明顯的社會組織網絡體系，擴大了群眾參與、激發了社會活力、促進了社會轉型，較好地發揮了提供服務、反映訴求、規范行為的積極作用。

二、經驗做法

建鄴區順應新城建設發展要求和人民群眾在政治、經濟、文化和社會生活多元化的需求，強化社會服務的新理念，豐富服務的新路徑，創建服務的新平臺，走出了“四社融合（社區、社工、社會組織和社區事務）、三級聯動（區、街、社區）、雙輪驅動（服務項目需求對接、政策資金支持幫助）、項目引領（征集社會工作項目并納入公益創投管理）”的社會組織發展路徑，在加強社會建設、創新社會管理、加強社會服務等方面發揮了積極的作用。

（一）優化環境，促進社會組織發展

1.簡化登記程序。一是除政治法律類、宗教類社會組織和明確規定需有關部門前置審批的外，對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織實行直接登記，將業務主管單位改為業務指導單位。二是除依據國家法律法規另有規定外，將社會團體申請籌備成立環節與成立登記環節進行合并。三是減少核準事項，登記管理機關在民辦非企業單位核名時，僅對民辦非企業單位名稱進行審核，有關材料不符合規定的，由登記管理機關給予指導，一次性告知改正。

2.放寬登記條件。一是降低開辦（注冊）資金要求。成立社會組織，開辦（注冊）資金由30000元以上降至2000元以上。二是降低住所要求。在不影響業務活動正常開展的情況下，允許若干社會組織申請登記同一活動場所。三是降低人員配備要求。允許配備兼職的具有從業資格的財務人員。四是放寬社區社會組織登記條件。社區社會組織的業務主管單位由區的相關部門擔任，也可由區政府委托街道辦事處擔任。五是允許同一行業根據需要成立多個行業協會。

3.縮短登記時限。一是進一步完善社會組織等級評估工作，對在我區登記的社會組織可評定3A（含3A）以下評估等級。二是對社會組織申請成立、變更、注銷登記，要求在10個工作日內辦理完畢;對社會組織申請換發、補發登記證書，應在5個工作日內辦理完畢，材料準確、齊全，當場辦理。三是辦理社會組織成立、變更、注銷、備案等手續全部免費。

（二）政策支撐，驅動社會組織發展

1.密集出臺支撐文件。建鄴區先后制定了《建鄴區“百萬彩虹”社區福利發展計劃》、《建鄴區社區資源共享計劃》、《建鄴區關于促進社會組織發展的實施意見》、《建鄴區社會組織孵化中心建設意見》等培育發展社會組織的相關文件。為促進社會組織的發展，強化區、街和社區的管理責任，營造培育發展的良好氛圍。區、街、居三級分別在房屋租賃、場地使用、設施配備等方面對社會組織給予大力支持和幫助。多個街道先后免費為“南京協作者社區發展中心”、“南京愛德社會組織培育中心”提供辦公場所。

2.推進政府購買服務。逐步將政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會組織提供的公共服務，以授權、委托等適當方式，依法交給具有相應資質的社會組織承擔。通過項目購買、項目補貼、項目獎勵等方式，建立健全政府購買服務機制。對新建的社會福利機構，每張床位一次性資助2000元，每收住一名本區戶籍老人，給予每月80元的補貼。重視培育居家養老服務專業社會組織，區財政每年投入140余萬元購買社會組織居家養老服務，將享受“政府購買服務”的老人覆蓋到全區60周歲以上的獨居老人和65周歲以上的困難空巢、殘疾、重點優撫對象、市級以上勞模及社會知名人士，目前共有700余名老人受益。

3.建立公益創投基金。對“建鄴區社區志愿者服務中心”和“建鄴區社工協會”等新成立的社會組織撥付5－10萬元開辦資金，“南京協作者社區發展中心”換址裝修，先后資助60萬元。2013年籌集200萬元專款，建立建鄴區社會組織公益創投基金，用于區社會組織孵化基地的日常支出，補充市、區公益創投項目的投入，資助、補貼和獎勵公益性的社會組織，扶持社會組織發展參與社會管理和服務。

（三）項目運作，引領社會組織發展

1.搭建融合發展平臺。對原區社區服務中心三樓800平方的辦公場地，按職能重新劃設、物理空間重新布局、管理流程重新規范的思路，制定了提升方案。內設公益創投指導站、社會組織促進會、民生事務服務站。將培育、孵化駐區社會組織，公益創投項目的梳理、供需的對接和項目實施與宜居幸福服務熱線平臺三個方向的職能整合在一起，既獨立負責，又融合運作，充分發揮了聯動的優勢。

2.征集社會工作方案。2010年3月，建鄴區面向全區所有在職社工和在區注冊（備案）的社會組織開展社會工作方案有獎征集活動，廣泛征集結合區社區管理體制改革、緊貼群眾公共服務需求、秉承社會工作理念的項目方案，邀請政府官員、學界專家、業務骨干組成評審小組，通過書面評審、群眾評議、現場答辯的方式，對所征集方案的針對性、可行性以及投入產出的效率進行評估。從61個方案中，評選了22個獲獎項目，給予108萬元專項資金扶持。督導評估組，對項目實施全程跟蹤、督導，經過中期評估，其中21個項目進入二、三期實施，為政府購買服務、開展公益創投先行開展了探索。

3.實施公益創投項目。2012年，建鄴區投入50余萬元，資助8個公益創投項目。2013年，鼓勵社會組織跟進區社會管理創新、宜居幸福圈建設的契機，圍繞公共服務需求，征集為老、幫小、扶殘、環保等56個公益項目，經過多輪篩選和競標，14個項目得到市、區財政142萬元的資助。公益創投項目的實施，對于強化推廣社工理念、充分挖掘和培養社工人才、促進社會組織發展、激勵和調動社會組織廣泛參與社會建設方面產生了良好的引領作用。

三、存在問題

總的來看，建鄴區社會組織的培育和發展雖然開展了一些可取做法，取得了一些成功經驗，但具體來看，與區經濟發展要求和社會需求之間還有一定的差距，主要存在以下三個方面突出問題:

1.社會組織發展相對滯后。建鄴區作為南京市重點打造的現代化國際性城市中心，社會組織的規模、數量、結構和素質與區經濟社會發展的要求有差距。一是數量偏少。建鄴區萬人擁有的社會組織數量為11.38個（按統計部門口徑44.29萬人計算），雖然高于全國萬人擁有的社會組織數2.7個和南京市萬人擁有的社會組織數，但與中等發達國家相比還有差距，發達國家每萬人擁有社會組織數量一般超過50個，如法國每萬人110個，美國每萬人52個;發展中國家一般每萬人擁有社會組織數量10個以上，如阿根廷每萬人25個，巴西每萬人13個。建鄴區社會組織數量總體偏少，發展空間還非常大。二是自身建設比較薄弱。多數社會組織法人治理結構不健全、經費不足、人才缺失、行業服務規范滯后、效能評估不及時，缺乏社會影響力和公信力，難以有效承擔應有的社會服務和管理功能，有些社會組織承接事項貪多求全引起“消化不良”等。三是社會組織發展不平衡、結構不合理。建鄴區登記的社會組織，公益慈善類數量偏少，占注冊登記數1.1%;民辦非企業單位主要集中于教育、養老、社區服務等行業;傳統型社會組織多，高層次、現代服務型社會組織少。四是中大規模社會組織不多。目前，全區總資產超過1000萬元的僅2家，占總數的0.4%;總資產100萬至1000萬元的僅35家，占總數的6.9%，總資產低于100萬元的467家，占總數的92.7%。

2.服務能力和服務水平有待進一步提高。一是多數社會組織專業運作水平低，缺乏優質項目支撐，尋求社會支持、政府扶持等方面能力不強，許多組織在經費、資產、人才、項目、職能等多個環節上都比較薄弱。二是服務效能較低。社會服務創新不足，服務方式單一，服務層次不高，多數社會組織的績效滯后于當前經濟社會發展需要。有的社區社會組織在社區建設中介入不深，對居民需求呼應、對居民群眾吸引力有待加強。三是社會服務類社會組織行政色彩較濃，參與不足，社會動員能力較弱。

3.制度建設和制度監管有待進一步加強。一是我國目前仍未出臺關于社會組織制度建設方面的法律，僅以行政法規規范社會組織的活動，相關法律體系不完善，社會組織承接政府轉移職能缺乏足夠的法律依據和政策支持。二是2012年南京市出臺公益創投文件后，建鄴區制定了《建鄴區公益創投管理辦法》，開展公益創投活動，在政府購買服務方面的實踐探索取得明顯進展，但在政府購買服務的相關配套政策，比如稅收優惠政策、政府購買服務過程中競爭機制的建立等，都需要加以制度規范。三是由于監管機制不健全、評估機制不完善，有些社會組織在項目實施過程中，沒有達到預期效果也能通過評估，甚至有些社會組織拿著政府支持的公益資金，卻很少提供居民服務。

四、對策建議

黨的十八大明確提出，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，為我們進一步做好社會組織培育發展工作指明了方向。社會組織的發展離不開政府的培育與扶持，在“培育”與“扶持”中蘊含了“合作”與“管理”，只有發展環境不斷優化、發展力度不斷加大、監管機制健全落實，社會組織才能健康有序發展。

1.進一步優化社會組織的發展環境。應著眼于整合資源，進一步優化社會組織的發展環境，加大對社會組織的培育扶持。一是加快制訂完善各類型社會組織內部治理規章制度和相關的配套政策，推動建立現代社會組織制度，健全社會組織治理結構。二是制定和完善配套政策。從財政、稅收、社會保障等方面研究出臺一系列扶持社會組織發展的配套政策。探索研究制定社會組織自身收入免稅和資格認定的政策，初步建立以年檢、評估為依托的各職能部門相互配合的社會組織稅收優惠和監管體制。三是加快推進社會組織去行政化、去壟斷化改革，保障社會組織的民間性及獨立性;政府部門不直接干預社會組織業務活動，保證社會組織開展活動的自主性;建立健全社會組織內部激勵和約束機制，發揮從業人員的工作積極性和主動性。四是不斷深化社會組織登記審批制度改革。進一步簡化手續，繼續開展社會組織直接登記試點，對公益慈善類、社會服務類、社會福利類等類型的社會組織調整登記政策，開展直接登記注冊，同時降低登記門檻，推動社區備案類社會組織轉為正式登記。

2.進一步加大社會組織培育發展力度。一是大力推進政府向社會組織購買公共服務。要結合《南京市民政局購買服務實施辦法（試行）》（寧社管［2014］1號）精神，建立跨部門工作協調機制，探索定向委托、公益創投、公開招標等多樣化購買服務方式，拓寬資金渠道，擴大購買服務范圍，加強資金監管和績效評估，同時實施政府購買服務項目的動態管理，根據社會組織提供的服務產品質量，對社會組織實施優勝劣汰，使群眾享受優質高效的服務產品。二是加大社會組織服務平臺建設。繼續做好區社會組織孵化基地建設，為社會組織提供公共產品推介、信息發布、政策咨詢、培訓交流等集約式服務，搭建社會組織與政府、社會、企業、民間資本和境外資本的合作平臺。三是加強社會組織的人才隊伍建設。按照職業化專業化要求，加大人才引進和培訓力度，創新社會組織人才引進和使用機制。

3.進一步健全并落實社會組織監管評價機制。加強對社會組織的規范管理，切實改變“重登記、輕管理”的傾向，逐步由重入口登記向重日常監管、服務評價轉變，改進監管法規，取得監管實效。一是著力建立健全相關部門各司其職、協調配合的綜合管理服務體系。二是加快社會組織自律監管的制度制定。通過培育樞紐型社會組織，諸如各類社會組織聯合會、街道社區社會組織聯合會等，發揮其協調指導、行業管理和自我服務作用，讓社會組織自己管理自己，政府進行宏觀調控。三是積極推進社會組織等級評估。積極推動由政府、企業、公民、專業評估機構、社會組織共同參與的社會評估體系建設，設立科學合理、方便易行的評估指標體系，客觀科學公正地評估社會組織，把社會評估結果作為社會組織獲取政府支持的有力評價標準。四是推進社會組織管理信息化建設。逐步建立集信息查詢、互動交流、社會監督和行政管理等功能為一體的社會組織登記管理系統和信息披露平臺，采用現代化信息技術改進服務管理工作，全面改變基礎數據統計困難、信息更新不及時、日常管理不到位等落后狀況，提升社會組織服務管理的效率和實效性。暢通登記管理機關、行業管理部門、相關部門及社會組織之間的電子信息溝通渠道，實現信息共享和數據交換，全面提升社會組織管理信息化水平。