促進京津冀產業分工合作的基本思路及政策建議

◎肖金成 李 忠

促進京津冀產業分工合作的基本思路及政策建議

◎肖金成 李 忠

在經濟全球化和市場化改革的雙重作用下，國內各地區間的要素流動和產業轉移日益加快，相互之間的經濟依存和互動效應逐步加深，區域經濟一體化進程步伐加快。區域經濟合作作為改革開放和完善市場經濟體制的重要手段，將成為未來我國經濟社會發展的新趨勢、新動力。因此，京津冀經濟合作應在加強產業聯系的基礎上采取如下戰略：

（一）建設區域經濟共同體，在競爭與合作中實現共贏

世界各國區域經濟發展的實踐證明，任何一個區域的發展壯大，都不是一個城市孤立成長發展起來的，城市與區域之間依靠天然的地理位置上的鄰近，構成了相互依托，共同發展的區域經濟共同體。通過地區間的合理分工與合作，可以使各個城市和地區能以各自的經濟利益的實現來獲得“部分之和大于整體”的區域經濟效益。京津冀地區從發展條件看，已經具備了很好的產業合作基礎，為了提升京津冀在世界、在全國的經濟地位，為了京津冀區域各個城市的長遠發展，京津冀各市應該以促進區域快速發展為總體目標，樹立起共同發展、相互促進的理念，把提升京津冀區域整體競爭力視為自身必須承擔的重要任務，在壯大自身經濟的同時，更多地關注區域總體競爭力的提高。京津要放下大城市的架子，主動與河北各市展開密切合作，河北各市要有開放的眼界和共同發展的心胸。只有各方拋開狹隘的行政區觀念，才能在競爭日益激烈的世界經濟格局中使京津冀地區占有一席之地。

京津冀各市都面臨著產業結構調整的任務。京津承擔著率領京津冀參與全球化競爭，提升產業分工層次與競爭能力的任務，在追趕世界先進國家水平、大力發展現代服務業、提高城市集聚和輻射能力、提高制造業總體水平、提高企業自主創新能力、開發具有自主知識產權的核心技術和產品等方面需要邁出更大的步子。河北各市一方面要大力推進三次產業結構的調整，以科技創新和京津的人才為依托，通過重點優勢產業尤其是制造業的發展，加快工業化步伐，另一方面，還要促進城鎮化水平的快速提高，大幅度縮小與京津的經濟差距，只有快速提高了自身經濟實力，才能夠更好地實現區域共同發展的目標，才能為產業合作提供一個合作平臺，逐步實現與京津產業鏈條的對接，不斷尋求產業發展與合作的機遇。

（二）發揮各自比較優勢，提升產業分工層次

區域經濟發展中，要素空間分布的非均衡性必然導致經濟活動方式和經濟內容的改變，促使不同地區之間商品的交換和生產要素的流動，使不同地區之間結成一種互補和競爭的關系。依托各自特有的發展條件和比較優勢，實現合理分工是構建區域產業合作的基本前提，也是取得未來發展持久優勢的根本所在。要從區域整體發展的要求，確定每個城市的產業發展方向和具有城市特色的產業和產品，確定重點產業在不同城市的主攻方向。目前京津冀產業合作主要以垂直型分工為主，即以一個或多個制成品為核心建立相應的與之互補、依附性強的產業合作，這是發達地區與欠發達地區合作的主要方式。未來應著力推動這種垂直分工向垂直分工和水平分工并存過渡，進而向以水平分工為主轉變。

北京市要走高端產業發展之路，把發展現代服務業放在優先位置，大力發展高新技術產業，適度發展現代制造業，顯著提升都市型現代農業水平。在現代服務業領域要注重發展知識型服務業，積極承接國際服務業轉移，增強服務功能和輻射力，穩定提升具有比較優勢的金融、文化傳媒等支柱產業，積極培育發展空間較大的旅游會展、中介咨詢等潛力產業。以提升自主創新能力和整體產業競爭力為核心，重點發展以軟件、研發、信息服務業為主的高科技產業和以電子信息產業、生物產業為主的高新技術制造業。加快培育具有自主知識產權的核心技術、品牌產品，重點發展汽車總裝、光機電一體化裝備制造、新材料、醫藥和都市產業。從長期來看，應把石化、汽車零部件、一般機械制造、水泥建材及其它傳統產業轉移出去。

天津市要建設具有更多自主知識產權和品牌的現代制造業基地，重點發展電子信息產業、化工產業、面向國際市場的中高檔轎車和具有自主品牌的環保經濟型轎車、石油鋼管和裝備制造、現代醫藥產業基地。大力發展與制造業相互促進的服務業，組建大型物流集團和綜合商社，加快構建海陸空立體聯運體系和快速物流集散網，大力發展物流會展業，建立和完善與北方經濟中心相適應的現代金融服務體系，培育和發展區域性金融市場，發揮金融業在促進區域經濟合作中的作用。從長期來看，應把單純制鹽、純堿、鋼鐵、一般機械制造和一般化工轉移出去。

河北各市應立足于資源優勢和產業基礎，打造特色產業和功能性城市。加大技術改造力度，加快工業信息化進程，大力發展循環經濟，走新型工業化道路，做強傳統優勢產業，改造提升鋼鐵、建材、化工等傳統產業，推進傳統材料向新型材料產品的轉換，原料初加工向精深產品制造的轉換；鞏固提高優勢加工制造業，培育和增強醫藥、機械裝備、食品、紡織服裝等優勢加工制造業的核心競爭力；培育發展生物技術與新醫藥、電子信息、新材料等高新技術產業；繼續發展基礎能源工業。發展以信息、金融、會計、咨詢為代表的現代服務業，提高服務業整體水平；積極發展需求潛力大的物流、房地產、物業管理、旅游、教育、文化體育等新興服務業，形成新的經濟增長點；改組改造傳統服務業。進一步鞏固農業的基礎地位，增強農業綜合競爭力。

（三）引導產業合理布局，推進產業集群發展

隨著區域競爭的加劇，為降低各種生產要素成本、刺激創新、提高效率，大量相關企業以主導產業鏈為基礎，在特定的地理范圍集中，形成有機的產業群落。這種產業集群以其地理集中、靈活專業、創新環境、合作競爭的優勢，提升了整個區域的競爭能力，成為區域長期經濟增長和繁榮的源泉。京津冀區域產業布局由于長期以來的各自為政，不僅不同行政區內布局分散，即使是在同一個行政區內產業集群的發展也很緩慢，為提升京津冀區域的產業競爭力，必須大力發展產業集群，促進產業向適宜地區集中，要在現有產業布局基礎上，積極引導形成若干具有鮮明發展特色和競爭力的產業集群，并探索多種集群發展模式。鼓勵發展具有上下游關系或具有服務與被服務關系的企業集中布局，在較小的地理范圍建立企業之間緊密的經濟聯系，降低企業的交易成本，在合理分工、促進規模擴張的過程中提高企業群體的競爭效率和應對市場的反應能力。

應根據京津冀都市圈的區域規劃和國家劃分主體功能區的要求，按照集中布局，集群發展的原則，確定這一區域內的重點發展軸線和產業發展區域，確定生態環境保護區域、城市發展與城市體系建設的整體框架。

（四）延伸產業鏈條，提升整個區域的國際競爭力

當今世界經濟領域的競爭在很大程度上已經由過去的單個企業之間的競爭，轉變為產業價值鏈之間的競爭，同時，競爭能力的培育和經濟效益的提高，也由過去單純強調加工制造等生產環境，轉變為統籌市場調研、研究開發、加工制造、經營管理、采購環節、信息整合、市場開拓等各個價值增長環節。從全球產業鏈發展趨勢看，產業價值鏈上制造與服務環節融合發展的趨勢明顯，產品本地化設計生產銷售服務的趨勢加強，市場逐漸成為驅動全球產業鏈的重要發展動力，構成產業價值鏈主體的企業一方面存在由專業化與綜合化發展的趨勢，另一方面組織模式趨向扁平化，大小企業協同發展的虛擬生產網絡正逐漸形成，企業聯合研發趨勢凸顯。京津冀區域應緊跟這些世界產業價值鏈發展的步伐，大力提升科技創新能力，加快區域產業價值鏈構筑。

產業鏈上各環節存在嚴格的配比關系，各環節的協調發展對于提高產業鏈的整體效益是必不可少的條件，如果產業鏈前后環節之間吸納處理鏈條上輸送的產品的能力不協調，就會影響產品在鏈條上的順利輸送。京津冀區域中鋼鐵、石化等產業，目前仍占有較大的份額，由于他們對產業鏈上下游分工與協作比較強的要求，一方面要從產業對產品、工藝路線、專業化協作的要求出發在新建企業布局中，合理確定項目的區位、規模、配套基礎設施，消除由于不合理布局造成的資源浪費；另一方面，對于已經存在的不合理布局現象，應在產業結構調整和轉移過程中對其進行進一步調整，切實消除行政體制的影響，使企業能夠按照市場的要求，合理進行上下游的合作。對于電子信息、汽車及裝備制造業等產業鏈條長、分工合作潛力大的產業，應進一步推動這類產業在京津冀區域內部的合作，降低企業生產的成本，提高企業經濟效益。

產業鏈條過短，對于提供初級產品的區域而言，必然在合作中處于劣勢。如河北省在農產品、基礎原材料的供應方面，由于加工鏈過短，產品附加值低，吸納的勞動力少，往往以原糧、原菜、原果供應京津市場，能源原材料的產業鏈條也很短。根據京津冀現有產業基礎和優勢，應大力延伸農產品、冶金工業、化學工業、能源工業等產業的生產鏈條，提高產品附加價值，促進京津冀不同城市不同發展水平區域能夠在不同的產業鏈環節獲得各自的經濟利益，在延伸產業鏈條中尋求更多的分工與合作機遇。

京津冀區域具有圍繞生產服務的研發和銷售服務的巨大優勢，在產業合作中應充分發揮這一優勢，打造研發創新—加工制造—配套服務完整化價值鏈條。京津要加快向河北省輻射、擴散資金、技術和人才要素，壯大河北制造業生產的能力和水平，使河北成為承接京津科技成果轉化的基地，通過京津的科技研發與創新，推動整個區域電子信息、汽車及裝備制造、醫藥等產業科技水平的提高，壯大這些產業的國際競爭力。另一方面，京津要繼續做大做強研發和配套服務環節，提高產業價值鏈中利潤空間大，但又不與河北省產生競爭的高端環節，通過發揮京津售后服務的優勢，將區域制造業高端產品推向全國和世界市場，提高京津冀參與世界產業競爭的能力。

促進京津冀一體化發展的政策建議

（一）構建高層次協調機構

京津冀地區既存在著中央與地方、又存在著省與市、市與市之間復雜的行政關系增加了政府間協調的難度，而現行制度下松散的京津冀區域協調機制通常只能達成原則性的共識，而很難高效地推進區域內具體領域的協調發展。因此需要建立一個超越三方行政權力的高層次協調機構。一方面在以“雙環”（環渤海、環首都）和《河北省沿海發展規劃》為依據，現有區域協調發展的基礎上，盡快建立由國務院領導、國家發改委牽頭、各地區行政長官參與的京津冀區域協調發展聯席會，主要負責京津冀區域總體發展規劃的研制、各地區重大利益的協調、統籌協調區域合作和區域經濟一體化戰略決策與政策制定；另一方面針對京津冀區域發展的重大問題或跨行政區的重大項目的合作與協調舉行多方會談，尋找各方互惠互利的合作切入點，這主要包括區域性基礎設施的共建共享、生態環境工程建設與產業布局的調整等方面。與此同時，京津冀三方政府應充分利用高層次的協調機構加強與完善地方政府之間的對話體系與信息互通機制，這種信息互通制度通常有利于區域內各級政府、企業急需的決策資源，其實施中可以借鑒長三角區域經濟一體化過程中新聞發言人制度等，或建立信息交流平臺或依靠網絡與媒體將有關信息資源進行整合來強化京津冀內部合作機制。

（二）改善區域交通運營管理機制

設立多邊交通運輸管理協調機構，協調京津冀地區一體化所依賴的交通基礎設施的運營管理。重點協調城際客運系統、市郊通勤系統及其與地方公共交通系統之間的銜接。例如，實現北京市公交一卡通和天津市城市卡在對方城市的通用，以及在京津城際上的使用。這樣，利用一張IC卡就可以實現北京—天津之間的所有交通，可以大大方便需要即到即走的城際旅客和通勤旅客。

（三）完善京津冀次區域合作機制

北京房山與保定涿州，大興與廊坊固安，亦莊與廊坊安次，通州與廊坊香河、三河，平谷與天津薊縣、密云與承德興隆、延慶與張家口懷來等之間距離都在30公里左右，都位于北京對外聯系的重要交通廊道上，區位十分重要，需要通過統一規劃和布局，安排好空間開發次序，避免粗放無序發展對未來首都圈空間結構帶來影響。

（四）完善人才科技合作機制

加強京津冀三地在人才市場、人才信息網絡、人才評價、人才資源開發、人才資源共享、人才政策等領域的合作，推動北京市科技人才、信息、成果等要素向天津河北有序流動。探索建立以公開、平等、競爭、擇優為導向的統一人才評價機制，按照“不求所有、但求所用”的理念，創新引才引智模式。三地通過建設科技谷等多種方式，以京津兩地的大專院校、科研院為依托，共同推進項目中試、科技成果轉化與技術難題攻關，強化資源共享、產學研聯合體和技術開發機構共建。

（五）逐步完善生態補償機制

建立和完善京津冀地區生態補償法律法規，解決京津冀生態補償的法律地位，明確有關稅收、財政轉移支付和補償資金籌集、調配、運作和管理等政策。使京津冀的生態補償行為有法可依、有章可循。依法制定京津冀資源綜合利用和環境保護規劃，統籌生態環境補償的頂層設計工作。研制京津冀地區生態補償機制指標體系，科學制定補償依據、補償要素、補償范圍、補償支付模式等。在保障補償全覆蓋的前提下，因地制宜，實行差別化補償。探索引入招標、拍賣、掛牌等方式，通過市場競爭來確定生態補償價值，并對生態環境的補償標準要預留合理的調節空間。

（本文系國家發改委地區司與國家開發銀行委托課題成果的一部分。課題負責人：肖金成、李忠，成員：李玉濤、盧偉、劉保奎、王麗、蘭傳海）

國家發改委國土開發與地區經濟研究所