公共服務、網絡破碎與政府治理

張 滸

(云南財經大學 社會與經濟行為研究中心，云南 昆明 650221)

一、問題的提出

2011年，中國社會科學院公布《公共服務藍皮書》指出，住房、社會保障和就業、醫療與公共衛生是當前國民最關注的三大民生課題，公眾對于這些基本公共服務的滿意度和國民生產總值并沒有直接聯系，而是與政府投入占國民生產總值的比例密切相關。以教育投入為例，2011年全國國內生產總值為472882億元，國家財政性教育經費占國內生產總值比例為3.93%，而上年為3.65%，仍舊沒有達到預期的5%。顯然，公共服務僅依靠政府單一投入和生產供應難以解決消費型社會的需求問題。然而，市場經濟體制改革的完善也提供了一種可能，將那些政府做不好，也難以做好的服務以外包的形式交由私人部門承擔。但是，當前我國政府職能的結構化分工使得上下級政府部門之間，同級政府及其部門之間，公私部門之間在公共價值目標與實現手段上存在認知差異，導致整個公共服務網絡陷入破碎之中。

受制于體制變遷，政府職能有效發揮遭遇諸多體制困境，在資本投入與供給產出之間難以保持平衡。我國社會正處于轉型時期，公共服務供給體制變遷經歷從行政性管制向市場化管制轉型兩個階段。計劃經濟體制下政府是整個社會公共服務生產者，秉承“全能主義”對社會資源進行權威性分配，但顯然人民群眾日益增長的物質文化需求與社會生產力相對落后之間存在矛盾。市場經濟體制建立以后，良好的競爭機制迫使政府從市場領域退出，政府轉而通過管理體制加強公共服務的供給能力。但是，管理體制經歷多輪改革仍處于變遷之中，使得政府內部各自為政，缺乏相互溝通、協調與合作，出現“四分五裂”的尷尬局面。

因此，本文試圖從網絡化治理的角度重新審視我國公共服務供應及導致基本公共服務及均等化實現的障礙。由于政府部門都擁有各自職能領域和政策空間，并試圖通過運用自己擁有的資源，達到預期的政策目標，形成獨立的組織意識形態，使得公共服務網絡“碎片化”。網絡破碎形成“空心政府”，政府利用自身的官僚體系召集各種供給主體，詳細說明所在的政策環境和試圖實現的目標，簽訂協議設定可以發揮各自功能的網絡結構，然后等待其他組織成員執行具體任務，然而政府職能卻迷失于混合了管理體制與市場的網絡之中。“空心政府”的特征不僅表現在政府對于網絡管理能力的缺失，網絡并不是由政府完全管控，其他參與成員具備影響決策的能力，還表現在網絡成員的自主性導致了網絡成為了各自的“地盤”(turf)，最終使得網絡運轉失靈。那么，本文致力于回答三個問題，網絡化治理對于政府實現公共服務供給有什么借鑒意義？政府在復雜社會約束條件下，行使公共權力的技巧是什么？政府理應在公共服務供給網絡中扮演什么角色，才能更為聰明地整合不同組織化的供給主體？

二、相關文獻綜述與理論框架

公共服務是政府及其公共部門運用公共權力，采用多種機制和靈活方式，滿足社會公眾差異性需求的活動過程。但是，公共服務的內涵是什么，政府提供公共服務的過程中遭遇了什么難題，要回答這些問題需要建立在對現有文獻的梳理之上，并借用網絡化治理理論的分析框架，探討公共服務供給網絡。

1．相關文獻綜述。法國學者萊昂·狄驥最早于1912年提出“公共服務”的概念，認為公共服務是實現社會團結的鏈接紐帶，是社會共同生活不可分割的部分，人們通過社會分工與交換來滿足彼此之間的需求。由于公共服務是給予公民身份相應的滿足，這種活動主要由政府來提供和控制，并長期由政府壟斷提供，以至于形成了政策取向和管理主義的主導話語。政府決定了提供什么樣的公共服務以及通過何種方式，因而學界對公共服務供給的有效性展開了研究。

無論是在理論上，或是在具體的實踐中，政府與非政府部門通過跨界合作承擔公共事務一直是治理話語體系中值得探討的話題。從公共經濟學來看，公共服務具有外部性、自然壟斷、信息不完全以及基于公共性目標的收入分配屬性，這些領域都無法通過市場有效實現，而政府也由于難以解決公共服務需求偏好的選擇問題，同樣也會失靈。要解決這些問題，奧斯本(Osborne)和蓋布勒(Gaebler)提出，政府可以通過公開招標、委托代理、簽訂購買合同等方式，構建合作伙伴關系，委托私人部門生產和提供公共服務，因而政府既能從宏觀層面控制，又可以通過委托代理管理公共服務。但是，行政的低效率、公共尋租等官僚體制難題使得政府陷入制度設計的困境。Beesley等人的研究表明，政府與私人提供服務是并存的，而在供給網絡中引入私人競爭可以提高整體效率并彌補地方政府資金投入的不足。同時，社會中代表不同利益的主體參與到公共服務供給之中，能夠促進彼此間互動的網絡形成，加強外部監督來控制“公共尋租”的交易成本。然而，過分強調非政府的市場化因素會忽視政府的主導地位，容易產生向誰尋求服務的混亂局面。Wright等指出，由私人機構提供的公共服務很可能在缺乏監管的情況下無法滿足公眾需求。正是認識到政府主導和市場化供給各自的弊端和優點，奧斯特羅姆(Ostrom)提出折中——多元的研究視角，希望通過多元治理能夠既回避政府效率低下的問題，又能夠解決私人部門追求自身利益最大化的問題。

無論是由政府提供，還是由市場提供，或兩者的聯合，都是供給模式的一種選擇。換句話說，公共服務可以通過政府、非政府和多元聯合的方式提供，雖然付諸于實踐，卻缺乏一種理論的指導。[1]顯然，多樣化、異質的公共服務可以由不同主體采取多種方式提供，但問題的關鍵是，由誰提供和采用什么方式會更有效能，通過比較公共服務網絡的供給主體(表1)，可以找出公共服務供給網絡運作的障礙。

表1 公共服務網絡供給主體的比較

對于網絡化治理理論與公共服務結合的研究，代表學者開始從網絡化治理這一理論框架下展開研究，焦點集中于該理論對于公共服務供給有效性的解釋。主要觀點是通過借用網絡化治理理論指導公共服務供給解決政府一元供給不足、公民社會發展不夠及市場化條件不成熟等問題，并強調政府公共服務的網絡化改革。[4][5]沿著政府職能改革這一思路，從復雜網絡中多主體參與和合作關系出發，通過網絡結構消弭政府科層制特征，進行跨界協作，促進公共服務供給效能，而不僅僅是政府供給能力的提升。[6]從以上論述來看，這些研究指明了網絡化治理涉及到多元化主體，是相互聯系與依賴的結構，其中政府機構起著極其重要的作用；既有政府內部間網絡的合作，也有公私間網絡的合作，存在正式或非正式關系的結構；其目的是以網絡運作機制來創造滿足包括各自目標以及共同目標的價值，公共價值成為主要的導向。由此來看，政府職能成為實施上述轉變的關鍵因素，網絡并不是靜止的網絡狀關系，而是一種動態的合作關系。

綜上所述，網絡化的公共服務供給模式值得探討，然而已有的文獻卻很少解析網絡運作的機理，特別是網絡中各個主體發揮扮演了什么角色作用及面臨了什么限制障礙。同時，信息時代的到來改變了政府層級結構，對其變遷產生了重要的影響。[7]不可否認的是，網絡化治理在理論上尋找到國家-社會-市場三者之間的互動機制，符合未來市場化、規模化的跨界合作的公共服務發展之道(見表2)[8]。因此，當前公共服務供給體系處于破碎化之中，政府職能缺失是其根源之一，這導致了地方政府公共服務供給產生“趨中”現象，政府僅僅作為“購買者”，而不是“使動者”，除政府之外的第三部門難以形成合力，使得它們不過是任務的執行者。

表2 公共服務提供跨界合作的結構

三、破碎的公共服務網絡

公共服務網絡的有效運轉需要相應的限定條件或基礎結構。在奧斯特羅姆(Ostrom)看來，網絡參與者對公共事務采取集體治理行動取決于信任、互惠、認同、依賴等促進合作的要素。市場與網絡化治理的“合作”不同，前者有著較為明確的共同目標，而后者則在合作中尋找協作的可能。[9]要達成這種合作，戈德史密斯(Goldsmith)、埃格斯(Eggers)提出的網絡秩序則需要通過建立溝通渠道、協調各種活動以及建立各種關系三種方式。[10]總而言之，網絡化治理有助于理解公共服務網絡的運作困境，把現有“碎片化”的問題歸納為公共服務供應主體的目標分歧和認知差異，并以此為依據來揭示網絡破碎的根源。

網絡中的行動者對目標及解決方式在認知上存在差異，缺乏有效溝通互動時，彼此間的行動將出現缺乏目的性的“無意識”狀態。行動者聯合起來的關鍵在于，是否能夠消除分歧，達成目標共識，并意識到這一目的性將會創造出新的公共價值。“目的性不應被理解為個人意志的獨立產物，而是個人意志與周圍環境中某些條件互動的結構。”[11]組織間合作同樣如此，不過要認知當前環境，前提條件是掌握足夠的有效信息，對當前的問題進行全面的了解，同時，還需要在溝通平臺進行信息共享，并與其他的主體實現對話、博弈與妥協，最終達成相互認可和一致的看法。但是，現有的公共服務網絡中政府與非政府組織的目標、對話與信息交流，顯然是存在障礙的。

1．公共服務供給主體的目標沖突。就某一特定目標而言，政府與非政府主體都能通過協作找到共贏的路徑，但官僚體制和“非體制”的差異使得它們被限定在各自獨立的行動空間內，難以找到促進共同利益的交匯點。這主要體現在公共服務領域處于政府話語之下，政府肩負的使命及擁有的公共權力使得其成為領域內的“規制者”，規定了非政府主體執行的任務范圍及其方式，成為政府任務的“執行者”，因而通過“偷工減料”實現利益最大化就成為自然而然的選擇。

一方面，公共服務中政府“過度”管理阻礙整體網絡建構的推進，政府職能越過市場的邊界。1993年《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出以來，我國推行公共服務引入市場機制的改革，允許和鼓勵私人部門參與公共產品和服務的生產，同時建構起了以政府為主導的管理體制，目的是搭建優勢互補的協作格局。但在這一過程中，政府所制定和采取的改革措施都處于政府單一主體獨立推進整體戰略下實行的，無論是公私企業還是職能部門的參與，都被限制在各自優勢領域之中，沒能明確市場和非市場主體的專業化分工，給兩者之間的協作造成障礙。

“造林不護林，等于白忙活。”楊德平是這樣理解“嚴管林”的。為進一步做好護林工作，楊德平積極向連隊建議發動全連制定護林公約，并討論出臺了《四連林木管護和牲畜家禽管理公約》。連隊職工群眾相互監督執行，對亂砍樹木、折樹枝、在林地內放牲畜等違約行為實行嚴懲。每年，他都制作宣傳牌張貼在連隊集中的地方，還做了10多塊禁止牌，掛在連隊林帶路口。

另一方面，政府出現“甩包袱”的心態，試圖通過全面市場化來解決公共服務問題，卻又固化其行動的空間。2002年以后，國家霸權回歸，政府成為確保公共服務發展的決定性力量，非政府組織的影響力與其資格不相稱，并需要在合法政府的框架內接受檢查。[12]公共服務成為政府工作的主要任務，隨著項目擴大與參與機構的增多，非對等的管理與被管理關系難以支撐相互之間的合作伙伴關系，政府既希望于非政府組織能夠發揮積極的作用，但又強化對其的管控，這樣，共同目標就無從談起。隨著政府管理體制的變遷與職能改革，由于缺乏整體協作框架，體制內外主體的對于目標認知的差異將進一步固化。私人部門參與公共服務供給初期，對于政府向私人部門開放的公共服務領域，私人部門首先愿意進入一些業務較為熟悉、容易盈利的公共服務領域，但公共服務供給網絡日趨成熟，圍繞快速提高供給效能和覆蓋范圍，要求更多的非營利組織和私人部門參與其中，然而對那些追求利益最大化的私人部門來說，進入公益性強、進入門檻高、利潤較差的領域不符合企業的發展愿景。

2．公共服務供給主體的對話障礙。不同主體的對話難題不僅在于溝通方式的障礙，還在于與來自不同部門或組織之間的溝通是否站在同一地位上，以及彼此之間是否相互影響或改變對方的決策。建立政府購買公共服務的核心是協議達成程序化過程，并不是雇傭與被雇傭的管控關系。作為購買方的政府和作為被購買方的社會組織既有組織的獨立性，彼此之間又存在管控關系，使得兩者的行動走向了碎裂化的協調。

公共問題的解決是一個共同話題的建構、對話和互動的過程，其集合了解決問題的各自努力和策略。對于網絡中對話而言，前提條件是要贏得彼此間的信任，信任的達成不僅被視為網絡中對話產生的基礎，最重要的目的是要讓網絡成員認可對方的利益，相信對話有助于自身利益的實現。但是，處于市場化和充滿競爭的環境中，相互信任的制度遭到不斷挑戰。公共部門內部之間的信任本身就受到來自本部門的晉升和激勵的影響而飽受質疑，私人部門和非營利組織的作為自主性更強的獨立組織，就更難以彼此信任。

雖然政府意識到自己以外的主體非常重要，其已成為網絡的重要組成部分，但混合了科層制和非等級制的公共服務網絡顯然難以協作。政府的專業分工導致權力分散在多個部門手中，知識共享的障礙和溝通的不暢通導致難以形成合力，產生“部門行政”，各部門不僅追求部門化的利益，還會阻撓其他主體進入自己的“地盤”。有鑒于此，國家早就降低了公共服務事業的民資進入門檻，接連出臺“非公經濟36條”等政策，但事實證明，由于國有公共服務事業部門的惰性和阻撓，競爭和溝通機制并沒有在公共服務事業領域建立，公共服務部門與非政府部門間的角色差距也就無法縮小。

3．公共服務供給主體的信息不對稱。雖然借助于網絡能夠達成公私組織的跨界協作，但是要跨組織進行全面的信息共享和協調，顯然還難以超越科層制與市場的明確界限。信息時代下的社會組織日益趨向相互緊密的連接，但其中過于復雜的關系無法用傳統的從上至下的等級方式進行管理。網絡需要管理復雜的合作關系，將一個棘手問題分解成更小和容易解決的問題，讓各個網絡組織能夠依靠自我能力來解決分配給予它的那部分問題。因此，信息共享成為必要前提。

科層制通過程序化的正式溝通和指令的下達，雖然能夠將自身的信息明確傳遞給對方，但并不能消除對于行動目標認知的歧義。不僅如此，在強調專業化和功能劃分的網絡環境中，信息意味著自我利益和優勢的保持，每一個主體只愿意為自己目標支付成本，除此以外，誰都不會割讓自己的利益，即便能夠實現更大的社會收益和整體效用。“搭便車”現象表明，結構性的信息溝通有被曲解和扭曲的可能，不利于從其他主體中獲取相關信息。

高度官僚化和專業化的機構在無形中設置了信息鴻溝，對內部的信息實行保密，對其他機構則設置障礙阻止其獲得可靠信息。在公共服務治理中，衛生、教育、人保等政府部門雖然建立了各自的政務網站和電子化辦公系統，在一定程度上都掌握了區域內人口基本信息，并投入大量人力和物力進行完善，但這些信息基本封閉在各自管轄的范圍內，缺乏部門內縱向和部門外橫向的聯動機制，按程序往往要跑完幾個或多個相關部門。即便為方便居民辦理手續，政府相繼成立了便民服務中心，將一些職能相近、業務上需要聯合辦理的部門放到一起，實質上不過是增加辦理點而已，未通過職能整合實現流程再造。此外，還由于信息系統互不兼容，無法準確反映參保信息，各地“新農合”和城鎮居民醫保中存在不同程度的重復參保問題。

四、網絡化的政府治理

公共服務網絡的完善正是在社會變革與轉型背景之下提出，政府作為公共利益的代表，要實現公共價值的權威性分配，促進公共物品供給和公平分配。政府在增進公共價值中所扮演的角色，是市場機制和其他各類非政府組織所不能替代的。[13]政府為社會各種異質的公共需求提供途徑，建構一個網絡化的公共領域來容納這些需求，提供集體共享的多種多樣的公共物品，并為此公共利益而對市場進行規制。那么，政府推動傳統公共服務供給邁向網絡化的過程，其實質是碎片化網絡相互連接與公共服務網絡的建構(圖1)，而具體采取哪些治理步驟才能實現良好的政府治理，就要遵循合作創造公共價值的原則，摒棄官僚體制的管理經驗，提升有效網絡管理的能力。

圖1 公共服務網絡的整合

1．合作創造公共價值的原則。在公共服務供給網絡中，由政府與非政府機構構成的網絡持續穩定有序的運作需要加強跨界的合作，提高彼此采取一致行動的預期，進而建立一個協調一致的行動框架，促進良好治理目標的實現。

(1)重視網絡績效，以目標結果為合作導向。網絡化治理重視跨界合作的績效，公共服務不但要由政府、公共部門、私營部門或非政府組織共同來提供，通過合作來提供公共服務，更為重要的是，促進不同組織之間的互動與相互調適。網絡績效是所有組織成員行動的共同目標，其是公共價值實現的前提。專業化分工的治理主體通過建立關系連接起來，形成多點連接的網絡結構，并依托網絡績效使網絡保持運作和維持，并滿足網絡行動者能夠獲得社會的認可和自我實現。網絡績效很好地體現了以重視過程和追求結果的治理理念，是公共服務網絡化供給存在和得以運行的基礎。

(2)提供良好的互動空間，滿足合作的條件。良好的互動在緊密的網絡關系中提供了一種非正式的社會控制，滿足了網絡行動者對于制度化的合法約束的需求。在公共服務供給中，政府供給能力顯然難以滿足公眾的異質的、多樣化的公共服務需求。因此，政府除了提供服務之外，還要創造出一切可能的條件，如公開招標、傾斜財政投入、分享公共資源、建立信息交流機制、簽訂合作協議等，使得政府、私人部門和非政府組織共同支撐網絡的運作，形成良好的互動空間。這意味著政府要提升網絡管理的能力，掌握傳統公共管理之外的技巧，引入價格、聲譽、市場競爭、績效評估、信任等核心要素，并完善相應的協作制度，形成公私合作的基本格局。

(3)制定網絡規則，促進多主體的合作。雖然每一個社會主體都能作為公共服務供給對象，并貢獻出自身的社會資本、資源、技術等，但并非任何人都能夠加入網絡之中，因為并非每個參與者都有能力或能動用自己所擁有的各種資源參與其中。 由此就有必要制定進入網絡的規則，篩選那些致力于提供供給且進入后能夠積極投入工作的主體。不僅如此，還要保障網絡成員遵循網絡規則采取一致行動發揮各自的網絡角色，在此過程中并激發所有人的熱情和心智，實現彼此間的文化融合和制度交流。

2．摒棄官僚體制管理的弊端。網絡化治理以社會公眾需求為價值導向，協調公共服務供給主體在目標、偏好、行為方式等方面存在的沖突，最終在目標上達成一致。這就需要政府對網絡關系施加有效管理，以彼此間平等的地位在網絡中承擔管理角色，顯然這是一種不同于科層制管理的方式。

(1)共享權力，保持一致行動。網絡結構的產生并沒有否認官僚體制權力的存在及管理權限，只是改變其科層制的運作方式，以網絡的平行結構消弭彼此間在權力結構上的差異，借助于網絡的橫向運作來使所有成員共享權力。這就是說，網絡行動者的權力差異較少取決于組織自身組織化程度以及對網絡的掌控力，而更多地與資源、信息和知識等關乎行動成敗要素聯系在一起。因此，創造公共價值需要網絡行動者進行積極的合作，通過網絡結構實現整體一致的行動，但必要前提是共享權力，以網絡作為治理結構的基礎。

(2)達成共識，解決合法性問題。任何形式的組織都面臨著生存和發展的問題，政府掌握公共權力以期獲得公共權威和社會公眾認同為主要目標，依靠官僚體制能夠很好執行行政命令，完成政府發展經濟和改善民生的任務，最終維護政府的合法性問題。網絡同樣是結構性的組織形式，也面臨著生產和發展以及合法性的問題。僅靠行政權力是無法解決充滿復雜性的公共服務難題，混合了多種來源權力的網絡中達成共識就顯得十分必要。為了能夠認識到多種權力構成，網絡行動者宣示自身存在以及行動力，通過共享權力來消除層級體制之間的沖突，消弭官僚體制難以適應網絡帶來的不適，形成整體穩定的網絡結構。

(3)相互學習，摒棄官僚主義。官僚體制帶來了官僚主義和組織間壁壘，政府內部專業化分工與對知識的封鎖可以視為導致網絡碎片化的根源所在。“先進的信息技術可以在動態的合作伙伴關系中提供支撐集體學習的技術基礎設施。”[14]公共服務網絡不同于官僚體系網絡，并非建立在等級制之上。在官僚體系網絡之中即便政府得到相互沖突的指令，但受制于官僚制的組織結構而迷失于網絡。但是，公共服務網絡注重整體運作，即以既有合作又有分離的方式提供服務，目的是強調行動成員的融合，彼此間存在不同的組織結構、功能角色、管理制度和行動方式，這需要互相了解、認可和學習，不以某個主體的意志為行動目標。

3．提升有效網絡管理的能力。網絡需要有效的管理來實現公共服務網絡的整體運作，而有效的管理是為了行動成員能夠認同共同行動的戰略意圖，意在調適彼此間的關系，通過協調使所有人在實現總目標的情況下進一步實現自我價值。“國家要在治理和元治理中發揮作用，必須放棄自身在社會中的最高地位，在反思中向公民社會和市場放權，與其建立起一種合作伙伴關系。”[15]因此，政府首要具備的是有效的網絡管理能力，但該項能力并非政府獨享，提升網絡管理能力還應該注重以下兩個方面，挑選合適的網絡管理助手以及培訓其管理能力。

(1)政府并非唯一的網絡管理者，其他網絡成員也能承擔管理任務。在網絡建構之初出于權威、資源、管理能力等因素的考慮，政府最先被視為合格的管理者，具備動員、領導、掌舵等能力。但是，網絡內部存在的復雜關系，并非政府部門能夠完全處理，也就是說，政府并非唯一的網絡管理者，私營組織和非政府組織均可以擔任管理者。因為良好的網絡必然是有了復雜的依賴關系和龐大的規模，結構化程度決定了網絡運轉創造價值的前提，要達成這樣的前提條件，顯然需要從政府及以外的更多主體，挑選出更合適的管理者。因此，從所有網絡成員中挑選合適的管理者，通過它們卓越的管理能力處理好網絡關系，進而帶動整個網絡的有效運轉。

(2)挑選好網絡管理者以后，培訓其管理能力就顯得尤為重要。僅僅通過網絡管理者自身管理能力是不夠的，網絡管理需要的知識、經驗和技術不同于管理等級制組織的要求，直接訴諸于命令——服從機制是難以暢通于整體網絡的，管理者要使網絡成員認知網絡目標和使命來達到管理績效。網絡管理能力的提升不僅需要政府投入網絡資源，承擔管理機制的建設成本，保障每一個主體都能夠熟悉的管理網絡。更為重要的是，網絡特征使得網絡管理者都成為平等的治理主體，通過分權、放權以及共享管理權的使用方法，成為調整彼此間的關系的重要措施。2008年，深圳市民間組織管理局簡化社會組織登記程序，允許工商經濟類、社會福利類、公益慈善類的社會組織直接申請登記，而不再要求事先獲得業務主管單位的批準。網絡中存在上下級關系，就難以共享權力，合作也無從談起。

五、結 語

公共服務已成為政府事務中最為重要和受大眾關心的話題，而網絡化治理關注的焦點是解決公共事務中的“棘手問題”。在強調公共服務重要性的同時，供給主體的多樣性使得主體各自發揮著不同的作用，一方面，自由市場中的私人物品日趨豐富甚至過剩，但另一方面，公共服務在某些方面仍處于供給不足、不均衡的狀態。因此，公共服務供給模式的創新目的是引導政府改革，通過合作來創造公共價值，使供給朝向均衡化、均等化發展。總而言之，政府賴以生存的基礎和根本是代表、維護和增進公共利益，公共目標成為了政府行政的主要任務，而企業與非政府組織同樣進入公共服務領域，承擔著公共服務職能時，政府與非政府就有了創造公共價值的可能。

同時，政府也面臨著機遇與挑戰。第一，官僚體制的改革。進入后工業社會以后公共事務變得日趨復雜，從外部迫使政府來適應社會變革，但科層制的組織結構使政府難以回應公民訴求，其內部也產生了改革的動力。持續二十年多年的新公共管理運動(NPM)正是對此的第一輪回應，通過減少組織的層級結構，引入市場競爭機制，強調組織的績效激勵等改革措施提升行政效率，但同時也產生了“碎片化”、“空心政府”等后遺癥。學界對此提出了新公共行政、新公共服務、治理理論等概念對政府改革提出指導策略，但這有待于實踐檢驗。第二，信息化時代的到來。學界就信息技術有不同的觀點，如從技術角度來探討，網絡技術通常被認為作為一種工具，直接運用縮減了政府部門之間、政府與公眾的空間距離，更為走近了“顧客”，促進彼此間的互通互聯，這就極大的降低了管理成本，打開了政府決策的“黑箱”，使得網絡成為訴求與回應的渠道。因此，信息技術引發諸多相關研究，其中的關注的焦點包括電子政府、虛擬政府、整體性治理、網絡化治理等等，這些都成為行政學研究的熱點議題。但是，簡·E·芳汀指出，信息技術并非一種工具，雖然可以為減少組織層級提供有力的支撐，卻不能忽略制度中使用信息技術的效用。信息技術不僅能引起制度的創新，還會催化組織變革，并超越科層制的層級結構。[16]第三，治理話語體系的張力。隨著新公共管理運動的興起，治理話體體系也由此形成，并產生了一系列的概念叢林，雖然每一個概念側重點有所不同，但其核心內容都意味著“多中心”，強調國家-市場-社會三者的互動與平等對話。“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”[17]而治理話語體系的張力是將各方利益訴求納入治理的框架之內，因為不同主體的利益訴求是沖突和復雜的，整合利益沖突需要對話與互動，公共利益的目標正是構建在多元主體的合作關系的可能之中。這需要地方政府及其各部門、非政府組織和私營企業等供給主體在公共服務的實現手段一致，避免目標相互沖突。

在此背景之下，政府治理成為解決公共事務難題的一系列理念、辦法和策略等的總和，官僚體制難以應對復雜的社會環境，信息技術的進步帶給制度創新的條件，將政府及以外的治理主體納入到網絡化管理，而不是簡單的開啟市場化進程或置于命令程序之下。但要促進網絡化的公共服務供給的形成，就必須實現資源互補、協作意愿、信任、共享信息、共享價值等，這對網絡而言都是重要的因素。

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