社會福利政策的弱勢性亟需扭轉(zhuǎn)
——基于社會福利政策實施效果評估實踐

陳 濤

社會福利政策的弱勢性亟需扭轉(zhuǎn)
——基于社會福利政策實施效果評估實踐

陳 濤

政策是指國家運用立法和其他手段所制定的影響社會生產(chǎn)、生活及其他行為或活動的基本方針、要求和規(guī)定等。無論是滿足困難群體基本生活需要，還是提高全體成員的物質(zhì)生活水平，制定和實施社會福利政策都是基本手段。

目前，中國已進(jìn)入“社會政策時代”。所謂社會政策時代是社會福利政策作為一種現(xiàn)象較為集中出現(xiàn)的時期。具體而言，中央層面上，以民政部牽頭的為例，近年來推出了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》《民政部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強民政直屬假肢矯形康復(fù)機構(gòu)建設(shè)與發(fā)展的意見》等等，范圍覆蓋老年人、兒童、殘障人等所有保障對象。從各地情況來看，社會福利政策更是層出不窮。特別是黨的十八大以來，從中央到地方，社會福利政策不僅有了量的積累，而且已成為了政府的核心功能之一。簡而言之，我國初步建立起了一個“廣覆蓋、多層次、保基本、低水平”的社會政策體系。

一、社會福利政策弱勢性的三個方面

● 社會福利政策系統(tǒng)的弱勢性，與人民群眾日益增長的社會福利需求很不相稱

此次實地調(diào)研，通過走進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)、社會福利機構(gòu)，走訪困難群眾和老年人、殘疾人、困境兒童等特殊群體發(fā)現(xiàn)，各地社會福利政策部門特別是民政部門結(jié)合工作實際，在社會福利政策制定、實施方面，做了大量卓有成效的工作。同時，從收集到的多個層面特別是人民群眾的意見、建議中發(fā)現(xiàn)，在社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”發(fā)展的過程中，人民群眾的社會福利權(quán)利意識已然覺醒，社會福利權(quán)利訴求日趨增強。如果說這里有一個轉(zhuǎn)變，那就是困難群體在以各種方式提出保障自己利益的訴求，廣大人民群眾已不再把社會福利視為政府為民所做的實然好事，而是看作其應(yīng)然權(quán)利，即政府在一定的條件下必須提供給人民群眾的服務(wù)。這一點恰好也可以解釋社會福利系統(tǒng)發(fā)生的系列事件為人們關(guān)注度高、容忍度低的現(xiàn)實狀況。

由此，廣大人民群眾的社會福利權(quán)利意識已然覺醒，而社會福利政策系統(tǒng)的弱勢地位依然沒有根本改變。人民群眾日益增長的社會福利需求，與當(dāng)前條件下社會福利政策系統(tǒng)的弱勢地位很不相稱。

● 社會福利政策形成的弱勢性，與健全社會福利制度的歷史任務(wù)很不相稱

黨的十八大對社會福利事業(yè)發(fā)展提出了新要求，黨的十八屆三中全會對社會福利事業(yè)改革和發(fā)展作出了新部署，社會福利事業(yè)可謂使命光榮、任務(wù)艱巨、時間緊迫。貫徹落實中央精神，完成發(fā)展和改革任務(wù)，制定和實施社會福利政策是基本手段。

地方社會福利政策形成的經(jīng)驗表明，政策形成的弱勢性沒有得到根本改變。比如，中部某省份《某省民政廳轉(zhuǎn)發(fā)〈某市關(guān)于進(jìn)一步做好困境兒童分類保障工作的通知〉的通知》一文，通過走訪、抽查當(dāng)?shù)囟鄠€困境兒童家庭情況，與多個層面進(jìn)行座談，政策落實效果顯著。但是省廳依然選擇轉(zhuǎn)發(fā)該文，而非直發(fā)。一份措施得力、行之有效、頗具創(chuàng)新的保護(hù)兒童的好政策，卻不得不堅持規(guī)避政策風(fēng)險。客觀地講，該政策并沒有多少個體考量，更多的是為社會福利政策的弱勢地位所困。此類實效好、有創(chuàng)新、有風(fēng)險的政策在保守性較強的地域內(nèi)，受此困境所擾，將更難形成。而在復(fù)雜形勢下，完成發(fā)展和全面深化改革的任務(wù)，謹(jǐn)慎行事確有必要，但是毫無風(fēng)險、四平八穩(wěn)實屬難為。因此，必須扭轉(zhuǎn)社會福利政策形成的弱勢地位，才能完成健全福利制度的歷史任務(wù)。

● 社會福利政策執(zhí)行層的弱勢性，與緊迫、繁重的社會福利事業(yè)發(fā)展和改革的任務(wù)很不相稱

社會福利政策具有綜合性特點，涉及多個部門，在政策制定和執(zhí)行過程中需要多個部門的合作。在社會福利政策不是專屬某一部門責(zé)任的情況下，一項政策的制定、出臺，特別是執(zhí)行，要經(jīng)過相關(guān)部門的復(fù)雜合作。

經(jīng)驗表明，盡管社會福利政策部門特別是民政部門做了大量為民服務(wù)的工作，取得系列成績，但是在政策落實的過程中，由于社會福利政策對象處于弱勢，部門之間需要相當(dāng)協(xié)調(diào)力度，聯(lián)合發(fā)文的政策經(jīng)常處于“研究過程”中，獲批政策配套資金一直“在路上”。因為責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，由民政等部門牽頭的社會福利政策實施效果就有可能打折扣。為此，與緊迫、繁重的社會福利事業(yè)發(fā)展和改革的任務(wù)相比，當(dāng)前社會福利政策執(zhí)行層的弱勢性亟待改變。

二、扭轉(zhuǎn)社會福利政策弱勢地位的三點建議

● 支持社會福利政策增權(quán)

增權(quán)的實質(zhì)在于經(jīng)濟(jì)政策和社會政策之間相互協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)和社會均衡發(fā)展。在保持經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)先的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高社會福利政策的地位。支持社會福利增權(quán)，就要從根本上扭轉(zhuǎn)社會政策屈從于經(jīng)濟(jì)政策的地位。社會福利政策的增權(quán)將有助于調(diào)整國民收入的分配格局，緩解初次分配領(lǐng)域的矛盾，讓更多的社會成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧。

社會福利政策本身無法增權(quán)，要提升社會福利政策形成、政策實施系統(tǒng)的地位。政策對象一般屬于弱勢群體或困難群體，無法實現(xiàn)增權(quán)。充分支持社會福利政策增權(quán)，就要發(fā)揮社會福利政策部門特別是民政在社會建設(shè)中的骨干作用，提升社會福利政策特別是政策實施系統(tǒng)的地位。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣大人民群眾的社會福利權(quán)利意識已然覺醒，社會福利訴求不斷增長。由此，廣大人民群眾的社會福利權(quán)利觀念在悄然發(fā)生改變。支持社會福利政策增權(quán)，滿足廣大人民群眾社會福利訴求，是進(jìn)行社會建設(shè)、完善社會治理的必然選擇。

● 營造社會福利政策形成的寬松氛圍

扭轉(zhuǎn)社會福利政策形成的弱勢地位，需要緊緊抓住全面深化改革的歷史機遇，進(jìn)一步磨礪改革銳氣，大力營造社會福利政策形成的寬松氛圍，允許社會福利政策選點試錯，寬容改革試點失敗，才能完成健全社會福利制度的歷史任務(wù)，“走出一條與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性要求相適應(yīng)、與全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系相適應(yīng)、不斷滿足人民群眾社會福利需要的新路子”。

實踐證明，無論積極或應(yīng)付危機型的社會福利政策，對于促進(jìn)我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，化解社會風(fēng)險，都有積極意義。社會福利政策的實施為廣大群眾提供了基本的生活保障，緩解了社會矛盾的壓力，即使作為危機時候的政策出臺，來解決特定時期的社會問題，也是有利于國家制度的運行。因此，營造社會福利政策形成的寬松氛圍，促使社會福利政策及時出臺是必然選擇。

● 支持社會福利政策執(zhí)行部門實現(xiàn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一

社會福利政策的形成、出臺和落實涉及多個部門。對于比較繁忙、又具有本位特征的各職能部門來說，實現(xiàn)精誠高效的合作，必須要有來自更高層的強制性權(quán)力的推動。各地經(jīng)驗也表明，凡是一把手高度重視，政策實施部門堅持原則，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，所涉部門密切配合的地方，政策實施效果就好。

習(xí)近平總書記指出，一分部署，九分落實。社會福利政策要發(fā)揮其效用，關(guān)鍵在于執(zhí)行。強化社會福利政策特別是政策執(zhí)行部門的執(zhí)行力，就必須實現(xiàn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一。強化部門責(zé)權(quán)統(tǒng)一，必然帶來部門強勢，強化部門利益。退一萬步講，如果說社會福利政策部門有“部門利益”的話，那首先謀求的也是弱勢群體、困難群體的利益。為弱勢群體、困難群體而謀，必將獲得全社會的支持，一把手理應(yīng)鼎力支持。謀求這樣的“部門利益”，就是真正的為民服務(wù)，才能獲取最大的政績。支持為弱勢群體、困難群體乃至為廣大人民群眾謀利，有利于促進(jìn)利益結(jié)構(gòu)互動，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力。

（作者單位：北京社會管理職業(yè)學(xué)院）