創新設立司法行政協理員的實踐與思考

王宜建 秦玉華（山東省棗莊市山亭區司法局）

創新設立司法行政協理員的實踐與思考

王宜建 秦玉華（山東省棗莊市山亭區司法局）

近年來，山東省棗莊市山亭區針對鎮街行政村合并、行政管控能力相對削弱的實際，緊緊圍繞中央對司法行政工作的總要求，堅持科學謀劃，注重調查研究，在司法行政工作領域大膽創新，探索了在村(居)設立司法行政協理員的做法，即每個村（居）選聘一名（或多名）合適的人員專門落實司法行政在基層村居的各項職責任務，從而有效維護農村社會穩定，推動平安建設、法治建設、和諧社會建設進程。經過幾年的實踐，這一創新工作的運行逐步規范完善，效果日益顯現。中央政法委和中央電視臺12頻道聯合推出的“平安中國”系列節目對山亭區設立村（居）司法行政協理員做法作了專題報道；中央政法委《政法動態》和《政法綜治要情》同時轉發了在村（居）設立司法行政協理員的創新經驗，時任中央政治局委員、政法委副書記王樂泉、司法部部長吳愛英分別作出重要批示，并要求在全國各省、自治區、直轄市進行推廣。

一、設立村（居）司法行政協理員的社會背景

（一）落實司法行政職能的需要。根據調研結果來看，鎮街司法所力量嚴重不足，人員編制只有2-3人，部分地區還存有1人所現象，面對轄區內三四十個行政村、五六十個自然村、跨度達30余華里的工作距離和大量矛盾糾紛，許多工作只能疲于應付，力不從心，普法宣傳、依法治理、法律咨詢、社區矯正、幫教安置等工作任務無法真正有效地落實到最基層，特別是對刑滿釋放、社區矯正等重點人群的教育管理和控制很難到位，社會隱患增多。因此，必須解決司法行政工作在村級“有人辦事”的問題，加強司法行政體制改革、創新司法行政工作新模式勢在必行。

（二）維護農村社會穩定的需要。隨著經濟社會的快速發展和各種經濟利益格局的重新組合，大量社會矛盾糾紛不斷涌現，“事小、量大、易激化”，呈現多發性、多樣性、復雜性、趨利性的特征，導致鎮街需要拿出大量精力處理矛盾糾紛和各類上訪。同時，村居規模調整后，村居干部職數相對減少，部分村級的調解組織形同虛設。司法行政協理員的設立，可以充分發揮其熟悉村情民意的優勢，及時排查矛盾隱患，有效地調處各類糾紛，將大量矛盾糾紛消除在萌芽狀態，化解消除不穩定因素。

（三）滿足農民法律服務的需要。隨著市場經濟的不斷發展，基層村居出現了大量的合作社、協會等，各類涉及債權債務的合同糾紛大量發生。而由于經濟法規的不健全、不到位、落實不力，或因為參與市場經濟交往的農民自身經營能力和法律水平欠缺，致使經濟交往過程中的沖突多發，而傳統的說服教育、道德謙讓等常規方式又不能有效解決這些矛盾糾紛，使小糾紛釀成大事件，嚴重影響了經濟發展。而設立的司法行政協理員，具有一定的法律知識，正可以為經濟交往特別是合同履行把好法律關，有效解決上述問題，營造、保持農村經濟的有序、良好運行環境，保障農民的利益，從而推動農村經濟的健康發展。

（四）農村民主法治建設的需要。基層村級自治組織的民主法治建設是普法依法治理工作的重要內容，村級班子的法律水平決定了村級民主法治建設的水平。在村級班子中配備懂法用法的成員，可以有力提高和確保村級管理決策的合法性、合理性。同時，當前農民的維權意識不斷增強，要求參與村級事務決策和管理的呼聲越來越高，凡事“要說法、討根據”成為普遍現象。設立的司法行政協理員，正是從村兩委成員中選聘，解決了“進班子”問題，有利于開展工作；通過司法局、司法所進一步的管理培訓，更能促進村級依法自治、依法決策，有效推進基層民主法治建設。

（五）充分利用和整合現有人力資源的需要。普法依法治理工作的深入開展，為農村培養了大量的法律大專生村干部和法律明白人，山亭區90%的村都有了法律大專生村干部。這些法律大專生村干部具有較為扎實的法律知識，選聘他們作為司法行政協理員，能夠較好地開展普法宣傳、化解矛盾、解決群眾法律咨詢服務需求等司法行政工作。對于部分沒有法律大專生的村，一方面繼續從現有班子成員中選擇合適人員進行法律知識和司法行政相關知識的培訓、培養，并選聘為司法行政協理員；另一方面還可以從大學生村干部中選聘，他們年輕有干勁，理論素質高，能很快勝任村級司法行政工作。

二、司法行政協理員與村調委會、村兩委、司法所的關系

司法行政協理員承擔著服務本村群眾、維護村居穩定的任務，是司法行政職能在基層有效的落實，其性質決定了它與調委會、與村（居）兩委有區別，又存在著密切的聯系。

（一）與村(居)調委會的關系。村(居)調委會是基層專職調解組織，其職能、作用、設置及工作開展等已由相關法律文件予以規定，其中一個明確規定就是其要接受司法所的管理指導。司法行政協理員是代表司法行政機關來開展工作的，與調委會的關系是：司法行政協理員代表司法所管理、指導、參與本村調委會工作。但是，司法行政協理員除了承擔著對本村矛盾糾紛的調查了解、各類糾紛苗頭的預防、矛盾糾紛個案的全程處理等深層次工作，還兼有司法行政的其他各項職能，對矛盾糾紛的排查調處工作更具有連續性、整體性、長期性職責。

（二）與村（居）兩委的關系。村(居)黨支部是黨在村(居)的領導組織，村民委員會是村(居)自治組織。村(居)兩委承擔著維護穩定、推進依法治村等職責，司法行政協理員是排查調處矛盾、開展普法宣傳、提供法律服務等維護穩定職能的具體落實者。或者說，村(居)司法行政協理員是依托村(居)，在村(居)兩委領導下，通過專項、具體職責的落實，達到維護穩定、推進法治的共同目標。村(居)兩委具有綜合職能，而司法行政協理員發揮的是專項職能。

（三）與司法所的關系。司法行政協理員是由司法所對其進行指導和管理，其人員補助是由司法所統一發放。同時，司法行政協理員又在村兩委領導下服務于本村穩定，因此，他受司法所和村兩委的雙重領導。

三、司法行政協理員工作運行機制

（一）司法行政協理員的人選。村（居）司法行政協理員是司法行政工作的延伸，每個村（居）設立1名或多名司法行政協理員，在村（居）兩委和司法所領導下開展工作，辦公地點設在村（居）委會辦公地。司法行政協理員實行選聘制，原則上由本村(居)的法律大專生村干部或村兩委成員擔任，由司法所和村(居)兩委共同考核推薦，經司法所培訓合格，報請區司法局統一頒發聘書，持證上崗。山亭區268個行政村（居）配備了270名協理員，其中法律大專生比例占81%，年齡在40歲以下的占62%，人員構成中既有年富力強的同志，也有德高望重的干部。

（二）司法行政協理員的職責。村(居)司法行政協理員日常工作由司法所進行監督管理。其承擔的工作職責有：協助村(居)委會開展村民依法自治工作，為村(居)委會決策提供法律咨詢和建議；協助上級司法行政部門指導本村（居）人民調解工作，參與重大疑難民間糾紛調處，并對重大糾紛隱患及時報告上級司法行政部門；調查研究矛盾糾紛排查調處工作的特點和規律性，確保本村（居）無矛盾激化、民轉刑、上訪等事件；義務為本村村民提供法律咨詢和進行法律明白人培訓；聯絡基層法律服務工作者、律師、公證人員開展法律服務，解決村民生產生活中的法律問題；協助上級司法行政部門和村(居)兩委開展普法和依法治理工作；協助上級司法行政部門開展對社區服刑人員的教育改造、管理和監督；協助上級司法行政部門和村(居)兩委組織開展對刑滿釋放人員的教育、管理、過渡性幫教安置工作；協助上級司法行政部門參與本村(居)合同的起草、修訂、監督和管理；完成上級司法行政部門交辦的其它工作。

（三）司法行政協理員的管理。

1、建立完善日常管理機制。為做好協理員的日常管理，區司法局成立了司法行政協理員管理辦公室，設在局基層科，建立健全司法行政協理員檔案，指導各司法所具體開展日常管理和考核檢查。如建立了例會制度，由各司法所召集，每月26日召開，傳達上級指示，布置工作任務；建立學習培訓制度，采取集中培訓與日常自學相結合，每年由區司法局組織一次學習考試；建立考勤制度，規定協理員必須認真參加司法局、司法所組織的學習、培訓，長時間外出需請假，考勤情況納入年度目標考核；建立檔案管理制度，規定入檔范圍、制作程序，及時將工作開展情況記入檔案，提高工作規范化程度；制定矛盾糾紛排查調處制度，規定矛盾排查的原則、排查內容、報告制度，嚴格規定矛盾調處責任，規范調處程序，做好調處記錄。實行動態管理，根據村級規模調整、換屆人員變動等情況及時補聘、換聘，近年來共對50多個村的司法行政協理員進行了更換、重新選聘。各項制度的建立和實施，使協理員明確了職責，掌握了工作的方式方法，推進了日常工作的系統化、制度化、規范化。

2、建立健全經費保障制度。司法行政協理員創新工作的成效如何，經費保障是瓶頸和基礎。自運行以來，區委、區政府高度重視和支持司法行政協理員工作，區財政全額負擔補助經費，按每人每月50—100元不等進行補助，建立了經費保障長效機制。經費的足額到位，補助的及時發放，極大地促進了協理員工作的開展。每年區財政用于司法行政協理員的有關費用達30余萬元。

3、建立目標考核獎懲機制。出臺《山亭區村（居）司法行政協理員考核評定辦法（試行）》，每年初由司法所與各村（居）司法行政協理員簽訂目標責任書，將矛盾糾紛排查調處、普法宣傳、社區矯正、幫教安置、法律咨詢服務等業務工作細化、量化，進一步明確職責任務，并由司法所進行日常的督促檢查。年度目標考核實行百分制，年終由司法所組織進行考核評比，區局每年組織兩次逐村全面目標考核檢查，每兩年進行一次評定。年度被評為優秀的，增發一個月的補助；評為不稱職的扣發一個月的補助，并限期整改；實行末位淘汰制，兩年評定不稱職的，予以解聘，重新選聘他人。目標考核獎懲制度的實行，進一步規范了司法行政協理員的管理，與日常管理制度、經費保障制度一起形成了一整套系統、完善的管理機制。

四、司法行政協理員的工作成效

村（居）司法行政協理員的設立，是在不增加村級和農民負擔的情況下，依靠整合現有人力資源，較好地解決了基層司法行政工作有人干事、有制理事、有錢辦事的問題，不僅壯大了基層司法行政隊伍，而且從根本上扭轉了以往基層司法所人員匱乏、工作疲于應付的局面，推進了司法行政工作重心下移、力量下移，取得了明顯的社會效果。自此項工作實施以來，山亭區矛盾糾紛總量、信訪總量、刑事治安案件和法庭受理的一審民事案件連年大幅度下降，全區無民轉刑案件，無越級上訪和群體性事件，呈現出平安穩定、和諧發展的良好局面。山亭區連續3年在全市群眾滿意度測評中獲得第一，連續6年被山東省委、省政府授予“平安山東建設先進區”、“平安山東建設模范區”稱號，2011年被中宣部、司法部授予全國“五五”普法先進區，2014年被山東省評為“六五”普法中期先進區。

（一）充當糾紛調解員。司法行政協理員生活在群眾當中，對出現的矛盾糾紛苗頭能在“第一時間掌握，第一時間調處”。但他們又不同于一般“調解員”，工作中，他們改變了以往“田間、地邊、口頭”的調解形式，利用村（居）調解室以“法言法語法序”代替隨意式的調解，以規范化的調解程序、調解現場、調解協議，走出了人民調解新路子。設立司法行政協理員以來，全區司法行政協理員共排查調解各類矛盾糾紛5850余件，消除矛盾隱患1300余件，矛盾糾紛調處率達100%，調解成功率達99%，避免群體性上訪42起439余人，矛盾糾紛發生數量連年下降，特別是今年以來全區僅發生各類矛盾糾紛120余件，大量的矛盾糾紛化解在村級。

（二）當好法制宣傳員。司法行政協理員通過靈活多樣的方式，利用自身所掌握的法律知識，以案說法，以事明理，時時處處宣傳政策法律，倡導文明新風，破除封建陋習，既節省了大量普法成本，又極大提高了普法效果，更容易為群眾所理解和接受，被群眾譽為“長駐不走的法制宣傳隊”。近年來共舉辦各種形式的法律培訓2300余期，發放普法宣傳資料10萬余份，培養法律明白人12.3萬人。

（三） 做好法律咨詢員。司法行政協理員的設立，較好地解決了農村法律服務難的問題。村民可直接找司法行政協理員進行法律咨詢，對于需要辦理的有關法律服務事項，協理員可引導村民提前做好各項準備工作，節省了大量的時間和精力，減少諸多麻煩，大大方便了群眾。近年來，司法行政協理員共為群眾解答各類法律咨詢4.7萬余人次，為群眾節省費用120余萬元，被群眾譽為貼心的法律明白人。

（四）做好重點人群的幫教員。司法行政協理員與社區服刑人員、刑滿釋放人員“結對子”，采取思想上教育、生活上關心、經濟上扶持的辦法，充分發揮村居、社區作用，落實家庭、村組和社會三位一體的幫教措施。近年來，全區社區服刑人員、刑滿釋放人員積極接受改造和幫教，無一人重新違法犯罪。同時，司法行政協理員配合有關部門，加強對輟學在家和有劣跡青少年的教育管理，減少了許多不安定因素。

（五）當好村居決策的監督員。司法行政協理員在司法所指導下，積極參與村務活動，開展村務監督，并積極參與村民合同起草修訂與監管履約，有效避免了一些農村合同糾紛的發生。據統計，司法行政協理員共為村民審查修訂合同12970余份，農村合同履約率大幅上升；為村級管理提出合理化建議1600余條，制訂修訂村規民約800余條，有力推動了村級民主法治建設。現在全區有180多個村分別被評為“民主法治示范村”、“文明生態村”、“平安村”。

（責任編輯 張文靜）