努力建設法治政府 全面推進依法治國

王利明（中國人民大學教授）

努力建設法治政府 全面推進依法治國

王利明（中國人民大學教授）

黨的十八屆四中全會以“依法治國”為主題，就如何全面推進依法治國,加快社會主義法治國家建設進行了頂層設計和戰略部署，并為社會主義法治國家建設進程制定了“路線圖”。在依法治國的戰略方案中，法治政府建設居于重要位置。促進法治國家、法治政府、法治社會三位一體的建設，其根本目的就是要實現國家富強、民族振興、人民幸福。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”

一、建設法治政府是全面推進依法治國的必然要求

所謂法治政府，是指政府的一切活動受法律支配。換言之，政府要依法產生，政府機構要依法設置，政府權力要依法確定，政府活動要依法展開，政府責任要依法承擔。改革開放以來，黨和國家高度重視政府的法治建設。1982年《憲法》在總綱中規定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”這是對法治國家的原則性規定。1982年《憲法》第三章“國家機構”規定了中央政府和地方政府的職責權限，明確了政府與國家權力機關的相互關系，為我國法治政府的建設奠定了憲法基礎。在1999年的憲法修改中，更是明確地將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入《憲法》第5條，并將依法治國確定為憲法原則。進入新世紀以來，國務院陸續發布了《關于全面推進依法行政的決定》、《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強縣市政府依法行政的決定》、《關于加強法治政府建設的意見》等重要文件，對依法治國、建設法治政府的基本原則和要求、主要任務和措施等作了具體部署。黨的十八大報告更將“依法治國”方略提到了一個新的高度，提出到2020年全面建成小康社會時，要實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的目標。

依法行政，建設法治政府，已經成為三位一體的法治建設中重要的一環。簡政放權、轉變政府職能等諸多措施的施行，為建設高效廉潔的服務型政府奠定了良好的基礎。十八大二中全會通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，貫徹黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能。據統計，我國目前在國務院層面的行政審批項目就有1700余項，去年取消了221項，本屆政府預計要再取消三分之一①到2010年年底，國務院的行政審批項目大約在3600余項，各省區市的行政審批項目大約在54200余項。2012年9月，國務院決定取消的行政審批項目有171項，國務院決定調整的行政審批項目目錄有143項。。尤其是自十八大以來，黨在反腐行動中“拍蒼蠅”和“打老虎”并舉，取得了豐碩的成果，得到了社會的廣泛好評，也為建立廉潔、高效的法治政府奠定了良好的基礎。

建設法治政府是全面推進依法治國的必然要求，也是依法治國戰略的重要組成部分。現代法治的核心是規范公權、保障私權，這是因為，行政權力天然地具有自我膨脹和擴張的趨勢，如果不依法對其進行規范，極易導致公權力對私權利的侵害②參見羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，《中國法學》，2011年第2期。。哈耶克指出，“法治的含義不是政府以法律來治理社會（rule by law），而首先是政府的行為在法律的約束之下（the Rule of Law）。可以說，通過法律對公權力進行規范和約束，才能真正保障私權利。在此意義上，法治要從根本上約束和限制公權力，為公權力套上“緊箍咒”。一個成熟的法治社會，不僅要約束老百姓，更要約束官吏，并有效制衡公權力，在私主體受到公權力的侵害之后，法律應當對其提供充分的救濟③參見宋功德：《建設法治政府的理論基礎與制度安排》，國家行政學院出版社2008年版，第5頁。。總之，只有建立法治政府，才能真正將權力關進制度的籠子中，也才能切實保障公民的合法權益不受侵害。

建設法治政府，也是貫徹人民當家做主民主原則的體現。在我國，隨著新中國的建立，人民翻身當家作主。我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”在中國共產黨的領導下，全國人民通過各級人民大表大會，將自己的意志轉化為國家的法律。因此，建設法治政府，要求政府的一切行為必須要有法律依據，實際上也是對人民民主原則的貫徹。

建設法治政府，是現代化的國家治理體系的重要組成部分。建設現代化的國家治理體系，一方面要求依照憲法和法律對國家權力進行合理配置，政府職能只能通過憲法、法律來確定，“無法律則無行政”。這要求我們必須通過制度手段，對政府部門的職能分工進行明確安排，建立完善的關于行政職權配置、行政活動過程、行政責任承擔的具體法律制度，通過法治手段和法治思維來實現規范行政權行使、防止行政權擴張、轉變政府職能的目標，使公權力的運行公開化、透明化，便于社會公眾依法進行監督。另一方面則要求所有政府職能部門必須依法行政，即依據憲法和法律賦予的職權來行使權力。此外，建設現代化的國家治理體系，還需要我們進一步轉變政府職能，壓縮政府審批權限，明確界定政府與市場、社會的關系，厘定政企關系、政事關系；進一步明確行政權力界限、規范行政行為程序、加強行政信息公開，通過權力問責機制，加大對違法、失職行為的追懲力度。現代國家治理體系的核心是建設法治政府，只有政府帶頭依法行政，才能有效帶動全社會依法行事，從而使國家能夠依照法律進行治理，實現治理手段的法治化、現代化。

建設法治政府是建設法治社會的關鍵環節，只有政府嚴格遵守法律、依法行政，才能在社會層面上普遍形成守法的局面。在中國古代就有“以吏為師”的說法，在一定程度上也反映了官吏守法對公眾守法的示范作用。目前，由于社會誠信缺失，道德滑坡，也導致人們缺乏規矩意識，這也在一定程度上影響了法律實施的社會效果，這就更加需要政府帶頭守法、遵法，從而引導社會公眾崇法尚德。因此，建設法治政府應當是建設法治國家的核心。

二、法治政府的判斷標準

一個政府應該達到哪些標準才稱得上是真正的法治政府？我們認為，法治政府至少應當符合以下標準：

第一，職權法定，依法行政。所謂職權法定，是指政府的職權、機構設置、行為方式等都必須由法律明確規定。形象地說，職權法定的內涵就是“法無授權不可為”、“無法律則無行政”，這些都體現了“規范公權、保障私權”的現代法治理念。從行政法的層面來看，公權力機關應當嚴格在法律規定的范圍內、按照法定程序行使其權力。從制度層面來看，則應當做到依憲治國，明確公權力只能在憲法和法律規定的范圍內活動④參見李慶：《行政法視角下和諧社會建構之思考》，《法學雜志》，2011年第10期。，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行政行為都必須予以糾正，并追究法律責任。在這方面，明確劃定行政職權的范圍尤為重要。具體來說，行政機關的職權只能來自于憲法和法律的授予，行政機關不得自我設定和修改職權范圍。同時，政府在行使職權過程中，還應該嚴格遵守法律設定的權限邊界，既不能超越職權行政，也不能曲解其職權。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。”

第二，遵守程序，決策科學。程序是看得見的正義，正當程序原則是行政法的基本原則。按照正當程序原則的要求，所有行政行為都應當受到法定程序的規制，同時行政程序的設計也應當科學合理。例如，行政行為的作出要充分地說明理由，要給予行政相對人陳述和申辯的機會，行政行為作出后，還要保障相對人提起復議和訴訟的權利，為其提供尋求救濟的途徑和程序。目前，我國已經頒布了《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》等一系列法律，《行政程序法》的制定也已經進入立法機關的議事日程，這無疑有利于進一步貫徹和落實正當程序原則，保障行政機關依法行政。

嚴格遵守程序，也是保障政府決策科學性的條件。不能將程序視為對政府的約束和羈絆。事實上，某些地區出現行政官員“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍大腿后悔，拍屁股走人”的不良現象，正是因為違背了決策程序所造成的。正當程序的設置，有利于保障政府在法定范圍內、依據法定程序行使職權。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。” “建立行政機關內部重大決策合法性審查機制”，“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。為了確保公權力自身的廉潔和高效，最大限度地減少社會資源的浪費，必須要建立并完善公眾參與、專家咨詢和政府決定相結合的決策機制，進一步加強對政府決策合法性的審查、對決策可能失敗的風險的評估、對決策正確性的論證以及對決策過程的監督，從而保障行政機關在整個決策過程中嚴格遵守法定程序。只有這樣，才能有效地健全決策機制，實現對公權力運行的有效制約監督。

第三，信息公開，監督有效。陽光是最佳的防腐劑，只有通過公開才能保證權力及其行使不變質。為了有效地規范行政權力，建設陽光政府，必須要使行政權力的運行公開透明。我國在這方面已經取得了巨大的進步，《政府信息公開條例》的頒布已經為權力運行的公開化、透明化構建了制度框架。要求公權力及其運行公開化、透明化，首先是用法律明確規定公權力的內容、范圍、行使等相關內容，再通過有效的監督機制督促公權力機關嚴格按照法定權限和程序行使權力。只有這樣，才能確保權力的取得、行使符合人民的意志和利益，從而防止行政權力濫用，這也是現代法治的核心要義。信息公開就是指一切與行政相對人相關、與老百姓利益相關的信息，除非是依法屬于秘密范圍的，都要向社會公開，方便老百姓查詢、知悉⑤參見賀樂民、高全：《論行政法的合作理念》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2008年第4期。。信息公開是接受社會監督的前提，如果政府信息全部處于保密狀態，老百姓對于政府做些什么都一無所知，自然也就談不上進行任何有效監督。

第四，高效便民，誠實守信。行政行為涉及成千上萬的利益相關人，如何提高行政過程的效率，直接關系到人民大眾的福祉，關系到人民主體地位能否得到實現。例如，近年來，許多政府機關正在積極探索“一站式辦公”，建立了行政許可“統一辦理、聯合辦理、集中辦理”的相關制度，顯著改變“門難進、臉難看、口難開”的衙門式作風，并取得了良好的示范效應。法治政府必然是誠信的政府，我們要提高全社會的誠信意識和道德水準，進而營造和諧信任的社會環境，首先就應要求政府帶頭誠實守信。對此，我國《行政許可法》第8條明確規定了“信賴保護原則”，強調政府應誠實守信⑥《行政許可法》第8條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”。政府作出的決定不能朝令夕改，政府規定的程序不能因人而異，已經作出的行政行為非經法律程序不得隨意改變，因政府失信給相關主體造成的損失，應當依法進行賠償。

第五，權責統一，失職必究。權責對應是建立法治政府的題中之義，這就意味著，政府在行使權力的同時，也應當建立相應的權力問責機制，加大對違法、失職行為的追懲力度。我們說私權上的權利對應的是義務，無義務的權利是特權，那么，與公權力相對應的即應當是責任，無責任的權力同樣是特權，而特權必然導致權力的濫用。要有效避免公權力成為被濫用的特權，就必須要求公權力的行使嚴格遵守法律規定的權限和程序，否則，即應當通過問責機制追究公權力機關及相關人員的法律責任。我國《公務員法》中規定的公務員失職引咎辭職制度，正是對權責統一、失職必究這一原則的落實。在實踐中，也確有很多官員因為違法失職行為被追究法律責任。

總之，建設法治政府就是要努力建立有限政府、服務政府、陽光政府、效能政府、誠信政府、責任政府，要堅持“執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償”的依法行政準則。

三、必須處理好政府與市場的關系

建設法治政府是一項系統工程，當前需要特別處理好政府與市場的關系。經過30多年的發展，我國已經完成了從計劃經濟向社會主義市場經濟的全面轉型。但計劃經濟時代遺留的陳舊思維觀念還沒有被完全消除，政府隨意干預市場、不信任市場調節手段、過度依賴行政干預的情況依然大量存在。針對這些問題，黨的十八大進一步強調要理順政府與市場之間的關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發市場主體自身的活力。與此相適應，中央政府明確提出了簡政放權、轉化政府職能的一系列舉措。這些都是建設法治政府的應有內容。這是因為，一方面，法治政府要求處理好政府與市場的關系，承認市場在資源配置中的決定性作用，只要沒有出現市場失靈情況，政府就不宜過度介入和干預市場的正常運行，這也明確劃定了政府和市場的界線。另一方面，法治政府一定是有限政府。所謂有限，就是政府只能做法律允許和法律授權政府做的事情，而不能超越法律自設權力。為此就需要盡可能地將原有的全能型政府、投資型政府、管制型政府，轉化為有限政府和服務型的政府，這也是法治政府的內在表現⑦參見姜明安：《關于建設法治政府的幾點思考》，《法學論壇》，2004年第4期。。

建設法治政府，還需要通過法律手段明確界定政府與市場的關系。我國《行政許可法》第13條規定，凡是“市場競爭機制能夠有效調節的”，政府就不得設定行政許可的事項，這就是通過法律手段，對市場和政府關系作出的一個明確界定。尤其應當看到，十八屆三中全會決議已經指出，要實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。據此，我國在市場主體的準入方面，將以實行負面清單管理制度作為改革的突破口，并成為深化改革的重要內容。在負面清單模式下，對市場主體而言，“法不禁止即自由”，而對政府而言，則實行“法無授權不可為”、“法無授權即禁止”。在正面清單模式下，只有法律法規明確規定的事項，市場主體才有相應的行為自由，但社會經濟生活紛繁復雜，法律列舉的事項是極為有限的，在大量的經濟生活領域，法律法規都沒有明確作出規定。特別是隨著社會的發展，各種新的業態不斷出現，市場主體能否進入這些領域，必然成為法律調整的空白地帶，成為“法律的沉默空間”。按照正面清單模式，市場主體無法自由進入這些空白領域，這無疑大大限制了市場主體經濟活動的自由。而在負面清單模式下，只有法律法規明確禁止的領域，市場主體才無法進入，凡是清單沒有列明的領域，市場主體均可以進入，這不僅使得市場主體獲得了更為充分的行為自由，同時也是對政府權利的一種有效規范。政府管理要統籌協調好事前審批與事后監管的方式，對于能夠進行事后監管的，就沒有必要進行事前審批。如今，上海自貿區已經率先在外商投資的準入領域實行負面清單制度，將原來的正面清單模式轉變成“非禁即入”的負面清單模式⑧參見龔柏華：《中國（上海）自由貿易試驗區外資準入“負面清單”模式法律分析》，《世界貿易組織動態與研究》，2013年第6期。，從實際效果來看，其對于激發市場活力，降低經濟運行成本，效果顯著。同時，政府在行政過程中，還需要充分發揮和調動社會與市場自治的作用，特別是要積極引導行業協會和自治組織開展自我組織、自我監督和自我管理。“負面清單模式”彰顯了有限政府和法治政府的基本理念。

此外，建設法治政府，還需要著力解決市場體系不完善、監管不到位的問題。一方面，政府應切實轉變職能，將自己定位于市場服務者，積極創造各種條件，加強和優化公共服務，為市場主體參與市場經營提供便利，并為其經營自由提供保障；另一方面，政府也應依法履行職權，維護市場的秩序，保障公平競爭，維護市場主體的合法權益，從而為市場的良性運行提供必要的社會環境和制度保障。

（責任編輯 張文靜）