論主任檢察官辦案責任制改革的困境與出路
——以主任檢察官的角色定位為切入點

彭智剛（北京市西城區人民檢察院副檢察長）

栗英會（北京市西城區人民檢察院）

論主任檢察官辦案責任制改革的困境與出路
——以主任檢察官的角色定位為切入點

彭智剛（北京市西城區人民檢察院副檢察長）

栗英會（北京市西城區人民檢察院）

黨的十八屆三中全會提出深化司法體制改革后，主任檢察官辦案責任制進入全國檢察機關的視野，成為新一輪檢察改革的焦點。目前，最高人民檢察院就主任檢察官辦案責任制改革試點劃定了藍圖，但并未就具體改革措施給出明確意見，原則性規定較多。北京市西城區人民檢察院作為全國一個試點單位，在制定方案、起草規范過程中，對諸如主任檢察官選任范圍、職權范圍或授權大小、主任檢察官的角色定位以及主任檢察官與檢察長之間關系等難題進行了潛心思考并進行了相關制度構建。但筆者認為，主任檢察官角色定位問題的解決是主任檢察官辦案責任制改革的難點和關鍵所在。

一、主任檢察官辦案責任制改革的現狀與困境

（一）主任檢察官辦案責任制改革試點的現狀

主任檢察官辦案責任制是在總結主訴、主辦檢察官辦案責任制改革的基礎上提出的。2007年北京市檢察院第一分院施行主任檢察官辦案責任制，2011年上海閔行檢察院開始在偵查監督、公訴等主要業務部門試行主任檢察官制度，2013年8月湖北省檢察院在該省59個檢察院開展主辦檢察官辦案責任制試點，隨后，上海浦東、重慶、四川成都等相繼推行了主任檢察官制度試點探索。各地探索各種主任檢察官辦案責任制是希望就此解決主訴、主辦檢察管責任制下的責權利不統一、檢察官處置權限較窄、保障措施不健全等問題。2013年最高人民檢察院根據中央司法改革的總體要求，發布《檢察官辦案責任制改革試點方案》，該方案明確了改革的基本原則，并要求各試點單位根據本單位情況選配主任檢察官、建立辦案組織、確定主任檢察官職責權限、完善監督制約機制、落實主任檢察官待遇。2014年最高人民檢察院再次發布《檢察官辦案責任制改革試點實施工作指導意見》，該指導意見督促各試點單位出臺改革方案，起草規范文件、盡快運行主任檢察官辦案模式。至此，主任檢察官辦案責任制改革在北京、河北、上海、廣東、重慶、四川等十七個檢察機關進行試點，這些試點檢察機關在試點工作中的經驗與教訓、得失與成敗，將作為全國檢察機關今后推行主任檢察官制度的借鑒。

縱觀各地改革規范文件，本輪主任檢察官改革試點呈現以下特點：首先，配置范圍廣，試行涉及公訴、反貪反瀆、偵查監督、民事行政檢察等主要業務部門；其次，放權力度大，主任檢察官對直接辦理的案件享有較多的處置權，可決定起訴、退回補充偵查，有的地方可以對輕型案件決定批捕；最后，該輪改革試點的相關配套措施較齊全，甚至與人員分類管理、機構整合、考核選任、監督制約等制度同步推進。

（二）主任檢察官辦案責任制改革中的沖突與困惑

首先，改革創新與現有法律規定的沖突。從制度層面上看，主任檢察官制度的設計不必然會觸動現有的刑事、民事程序法。但是，在具體的改革細節上，尤其是深化主任檢察官的權限改革，對《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的許多規定的突破，就很有可能與現行法律沖突。比如閔行區試點改革，將部分案件逮捕決定權下放給主任檢察官，這與《刑事訴訟法》明文規定必須由檢察長決定的內容相沖突。可以想見，本輪主任檢察官改革試點，隨著改革的深入，實現改革的初衷，將越來越會與現行法律相沖突。當主任檢察官改革與法律相沖突時，應當如何取舍？針對這一點，有一種觀點認為，主任檢察官改革必須堅持合法性原則，即主任檢察官辦案責任制改革，應當在現行法律規定的框架內進行，比如主任檢察官的權力須有法律依據，法律規定應當由檢察長或者檢委會決定的事項，主任檢察官不得行使，否則會沖擊法律權威，導致法律適用的混亂，容易造成權利的侵害。但另一種觀點認為，改革是對現有制度的修正和完善，對不合理的制度就應當大力革新，畏首畏尾則改革難以取得預定成效。況且，此次改革目的就是增強檢察辦案司法屬性，保障訴訟當事人的各項權利，以試點改革適當突破現有法律換取未來司法公平正義是值得的。總之，何去何從關系到主任檢察官改革的方向和力度，需要慎重考慮。

其次，主任檢察官選任資格如何確定的困惑。廣義上講，檢察機關是行使一定裁判權力的司法官員，其拘留、逮捕、起訴與否，關系到犯罪嫌疑人的權益，使無罪的人受到追訴且采取羈押措施限制人身自由或者使有罪的人免于追訴，都將導致司法不公。主任檢察官是行使司法權力的主體，其選任至關重要。因此改革中，各試點單位對選任資格爭論不休。改革試點單位，圍繞選任資格問題廣泛征求意見。資歷淺、年輕的檢察官認為，從事檢察工作年限不宜過長，業務水平和能力并不必然與年齡和從檢年限成正比，改革應當給年輕同志一些機會，況且主任檢察官處理事務繁多，需要年富力強的同志。資歷深、檢齡較長的老同志則認為，主任檢察官手握權力，需要富有經驗、深諳司法理念的檢察官，這樣，辦案組織才能運行良好，避免權力濫用。據了解，檢察機關的多數人普遍認為，主任檢察官選任應當以部門為限，以本部門綜合素質優秀的檢察官為選任對象，但檢察機關內部的綜合部門同志認為，同樣是檢察官，都應當有選任資格，綜合部門很多同志曾經也是辦案能手，不能因綜合部門或其他部門而剝奪參選權利，有失公允。不可否認，選任檢察官必須堅持擇優原則，即要有經驗又要有能力，綜合設定選任資格。但是改革初期，改革策劃者應當積極爭取部門支持，爭取改革能順利開展，這就不得不考慮各方利益，擇優與爭取支持成為改革的矛盾之一。

再次，主任檢察官權限如何安排的艱難。賦予主任檢察官案件處置權，即辦案檢察官在檢察長授權范圍內獨立行使檢察權力，不受部門領導干預。但是，應當賦予其多大權力成為改革中的難點。是給主任檢察官的權力多一點，更多地體現其獨立性，還是適當地給予其一定處置權力，更多的體現其隸屬性。目前，理論界尚未對此進行深入研究，未有定論。改革試點中，各地主任檢察官權力大小不一。就處置案件范圍而言，有的試點單位建立了案件風險等級，主任檢察官只能對風險等級較低的案件享有處置權力，有的地方直接列舉了主任檢察官須報檢察長決定的案件或事項范圍，除此之外由主任檢察官獨立處置。就處置權力而言，有的地方賦予主任檢察官較大處置權力，包括一定范圍批捕權、提出口頭糾正意見權力等，將法律規定應由檢察長審批的案件處置權下放到主任檢察官，而有的試點單位則無此項權力。

最后，選任主任檢察官的范圍如何界定問題。應當在哪些部門設置主任檢察官是一個令改革試點單位困惑的問題。學術界的主流觀點認為，檢察權力應具有司法屬性，此乃主任檢察官誕生的理論基石。檢察機關將檢察權授予各部門行使，有的部門檢察權行政屬性強，有的部門則司法屬性強，是在所有行使檢察權的部門實行主任制改革，還是僅在司法屬性強的部門實施。有的觀點就認為，公訴、批捕、職務犯罪偵查、民行檢察部門，與刑事訴訟、民事訴訟當事人權利處分聯系最緊密，且都需要對案件事實、證據作出自己的判斷，司法屬性遠遠強于行政屬性，因此，建議在這些部門開展改革試點，即可以保證改革目的實現，又節約改革成本。但也有觀點認為，檢察機關的其他部門諸如控告申訴、監所檢察、案件管理、研究室、檢察委員會辦公室、檢察技術等部門、以及法警等檢察輔助業務部門也應當選任主任檢察官，因其權力也有部分司法屬性。雖然存在爭議，但目前各地的改革試點中，大部分單位都將前述公訴、偵監、偵查、民行檢察等四個部門作為改革試點部門。也有例外，如上海閔行區僅在偵察監督處、公訴部門施行。也有的單位嘗試在更大的范圍內進行試點，比如上海浦東新區，就將控申、監所、駐所檢察處納入了主任檢察官選任試點范圍。

二、主任檢察官辦案責任制改革困境產生的原因分析

（一）改革初期經驗不足

主任檢察官的制度嘗試是檢察機關近年來深化檢察體制改革，不斷修正和完善檢察權運行機制的產物。它是在主訴檢察官、主辦檢察官試點改革基礎上發展起來的。盡管主訴檢察官制度為主任檢察官制度的改革提供許多可資借鑒的經驗，但是主任檢察官辦案責任制畢竟是新生事物，如何構建和完善該制度仍處在探索階段。許多改革面臨的問題尚缺乏理論的支撐和成功經驗的支撐。可以說，主任檢察官制度的改革初期經驗不足，包括理論和實踐兩個方面，它也是檢察改革許許多多困惑產生的客觀原因。

理論研究不夠深入，應該說，2000 年全國檢察機關開始推行主訴（辦）檢察官制度，主訴檢察官辦案模式的改革，在本質上符合檢察權運行規律，克服了“處、科、組”這種模糊辦案組織的行政化特征，在彰顯辦案組織檢察權的司法屬性上表現出了一定的優越性，但其在實際運行中也存在一些較為突出的問題，例如實際辦案效率不高、辦案責任劃分不明晰、專業化人才穩定性不足等問題。必須承認，在全國試點主訴檢察官辦案責任制以來，學術界主要圍繞主訴檢察官的角色定位展開了一定的研究，但相關理論成果甚少。可以說主訴制改革階段并沒有給主任檢察官制度的改革提供豐富的理論成果借鑒。目前，理論界對主任制研究仍是摸著石頭過河。對我國臺灣地區及國外（如德國）主任檢察官借鑒研究也處于初步階段，相關比較研究落后。主任檢察官辦案責任制研究缺乏理論引導，只能尋求實踐探索積累經驗，不斷完善制度建構。

實踐經驗不足，目前真正運行改革試點制度的單位較少，多數處于試點準備階段，選任主任檢察官、籌備辦案組、探索建立主任檢察官辦案主體、辦案責任、任職管理、考核獎懲等配套制度。上海閔行區人民檢察院從2011年開始試點，已運行三年時間，積累了寶貴經驗。實務界十分關注該試點運行情況，就該地主任檢察官辦案責任制改革做了一些實證調研，但多數是對制度的描述及對問題的思考，沒有就制度中存在的問題進行深入分析，解決之道仍需探索，實踐經驗積累更是言之過早。

（二）行政與司法屬性碰撞的結果

主任檢察官屬性之爭，即行政屬性和司法屬性何為第一屬性。這點是主任檢察官辦案責任制改革者困惑產生的根本原因。屬性決定了主任檢察官職責權限、辦案組織形式及與檢察長之間的關系。

主任檢察官屬性之爭緣起檢察機關的屬性之爭。目前學界，關于檢察機關屬性主要有三種觀點：即檢察機關是行政機關；檢察機關是司法機關；折中說認為檢察權力運行兼具司法和行政屬性，因此檢察機關兼具兩種屬性。我們認為檢察機關兼具司法和行政雙重屬性。根據《中華人民共和國憲法》第134條規定，最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門檢察院，上級人民檢察院領導下級人民檢察院，可知檢察機關實行上令下行的一體化運行模式，充滿了行政化色彩。但是，檢察權運行中，尤其是公訴權、偵查監督權、民行檢察監督權又有著判斷、親歷、獨立的特性，充滿了司法特性。因此，作為權力的行使主體，主任檢察官兼具兩種屬性。

檢察獨立和一體化領導之間并不存在實質性沖突，問題的關鍵在于如何設置一個具體的規則來為二者劃定一個邊界①潘祖全：《主任檢察官制度的實踐探索》，《人民檢察》2013年第10期。，也就是說司法屬性與行政屬性是兼容的，都是為了檢察權科學運行，提高檢察辦案的質量和效率，但是主任檢察官兩種屬性的邊界界定仍需要深入研究。比如，主任檢察官與檢察長意見不一致時，應當如何處理，如果主任檢察官擅自對應由檢察長決定的事項作出決定，這種決定對外是否具有法律效力。

（三）角色定位模糊

如前所言，改革的經驗不足、主任檢察官的行政屬性與司法屬性的碰撞，導致了主任檢察官角色定位的模糊。最高人民檢察院指導文件、各試點單位規范文件，均未明確主任檢察官的概念，也未明確其性質、特征。主任檢察官作為檢察官辦案責任制改革的核心，其定位的模糊性必然給整個制度架構帶來困惑。各地試點單位主任檢察官制度差異很大，有的試點單位，部門負責人兼任主任檢察官，既是監督者又是辦案者，如閔行區人民檢察院，規定“‘四部門’科長兼任主任檢察官”②源于《上海市閔行區人民檢察院主任檢察官任職管理辦法》第12條規定，四部門指偵查監督科、公訴科、金融檢察科、未成年人案件刑事檢察科。；有的單位主任檢察官不得兼任部門負責人，主任檢察官職責主要是辦案、指導小組辦案，部門負責人專司行政和監督職責，如重慶渝北區檢察院；有的地方，主任檢察官直接處置案件或直接報檢察長審批案件，如北京市西城區人民檢察院；有的地方，除主任檢察官直接處置的案件外，仍保留三級審批制，如四川省成都市人民檢察院。可以看出，有的地方將主任檢察官定性為司法官員，有的地方仍然保有很重的行政色彩，體現了不同地區改革者對主任檢察官角色有不同的定位。

三、主任檢察官的角色定位

（一）主任檢察官以司法屬性為主導

首先，根據最高人民檢察院《檢察官辦案責任制改革試點實施工作指導意見》，主任檢察官主導執法辦案，以其親歷性的具體執法活動和相對獨立的裁判權力辦理案件，承擔執法主體責任，可知主任檢察官目的是增強檢察官的司法屬性。同時，要求全體人員按檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員進行分類，可推測其目的是加強專業分工，即行政專司行政，司法專司司法，由此可見主任檢察官第一位屬性應為司法屬性。其次，主訴檢察官辦案責任制沿革，主訴檢察辦案責任制是負責起訴的部門為凸顯檢察官辦案主體地位，為保證起訴的司法質量和效率，而展開的改革。主任制是對該制度適用范圍、主訴檢察官權限的進一步擴張，以增強檢察官的司法屬性。最后，大陸法系檢察制度發展趨勢，20世紀末，為加強檢察官的司法獨立性，各國開始了限制檢察指令權運動，法國限制了司法部長對檢察官辦理具體案件的指令權，德國限制各級檢察機關首長對檢察官的指令權，在日本檢察官違背上級意旨所做偵查和起訴決定，不認為是違法、無效的，縱觀大陸法系國家將檢察官司法屬性置于主導地位已經成為司法改革的趨勢。

（二）主任檢察官是案件親歷者、指導者又是指揮者、決策者

司法屬性為主導決定了主任檢察官在辦案小組中應當是親歷和裁判案件的角色，主任檢察官更多的精力應當是承辦案件，獨立審核證據、判斷事實、做出決定。辦案組其他檢察官應當協助主任檢察官辦理調查核實證據、起草法律文書等輔助工作。但是，檢察官資源有限和辦案數量多之間的矛盾決定主任檢察官沒有精力親歷親為每一個具體案件，這就需要辦案小組其他檢察官承擔部分案件辦理，但需要主任檢察官對其承辦案件進行指導。因此，主任檢察官是案件親歷者和指導者。同時，主任檢察官還是辦案組內的指揮者、決策者，保留著一定的行政屬性以保證檢察指令運行暢通、檢察權統一行使。但是指揮與決策是建立在組內其他檢察官相對獨立辦案基礎上的。主任檢察官指揮辦案必須尊重承辦檢察官相對獨立地辦案地位，在作出決策之前，必須認真閱讀卷宗等材料、聽取承辦檢察官意見，更多地體現一種把關角色，以其豐富經驗、較高的業務能力、對上級指示的把握來保障承辦檢察官辦案質量。指揮、決策就要對辦案風險承擔責任，某種意義上講，這種角色定位明確了責任追究主體，有助于提高主任檢察官辦案積極性。同時，指揮、決策使主任檢察官主體地位得到凸顯，檢察官中的主任檢察官辦案獨立性得到凸顯，在這個層面上來講，檢察官的司法屬性得到了保障。

（三）主任檢察官相對獨立行使權力

檢察機關代表國家行使檢察權力，為了有效追訴犯罪，各級檢察機關及上下級檢察官之間形成了上下一體的權力統一行使模式，以應對復雜、疑難案情和外界的干擾，尤其是公權力濫用滋生的職務犯罪。主任檢察官也不例外，其獨立性受檢察一體原則的限制，一方面一體化有利于檢察權力統一行使，以檢察機關整體之力與犯罪行為對抗；另一方面，也有利于對職務犯罪承辦主任檢察官的保護，避免其在打擊重大貪污賄賂案件、瀆職案件中受到權力濫用者的打擊迫害。

主任檢察官權力來源于檢察長授權，其獨立性受檢察長限制。《檢察官法》第12條規定副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免，《人民檢察院組織法》第3條規定檢察長統領檢察院工作，實踐中也已經形成了由檢察長統領全院業務的工作模式。檢察長對主任檢察官任免、業務的統領已然可以決定主任檢察官可以行使哪些檢察權，可以說主任檢察官權力來源于檢察長授權。但是授權并不妨礙其獨立行使檢察權力，主任檢察官在授權范圍內獨立行使權力，即使檢察長也不能對之進行干涉，以保障其司法獨立性、親歷性的實現。但是授權范圍以外的職權行使，需經檢察長同意，服從檢察長決策領導。司法屬性主導特性決定，檢察長應當放權更多，給予主任檢察官更大空間，但是考慮到檢察實務現狀，如主任檢察官辦案責任制改革剛剛開始，各方面條件還成熟，不易給主任檢察官太大空間。因此，應當在探索改革中，逐漸增強主任檢察官獨立性。

（見習編輯 朱騰飛）