刑事法律援助實施情況總結研討會綜述

張 袁 胡 婧（中國政法大學）

刑事法律援助實施情況總結研討會綜述

張 袁 胡 婧（中國政法大學）

2014年9月27日至28日，由中國政法大學訴訟法學研究院主辦的刑事法律援助實施情況總結研討會在北京召開。中央政法機關有關部門負責人、法學界專家學者、部分省市法律實務界司法工作人員以及律師代表等共計120余人參加了此次研討會。在會上中國政法大學訴訟法學研究院顧永忠教授發布了《2013年刑事法律援助實施情況調研報告》，與會代表圍繞刑事法律援助實施中存在的問題進行了熱烈且深入的討論。現將討論的重點問題及主要觀點綜述如下。

一、關于刑事法律援助的程序監督與制裁問題

（一）刑事法律援助的程序監督方面

多數代表認為，檢察機關應當是程序監督的法定主體，要特別重視在審查逮捕環節進行重點監督。對于符合刑事法律援助條件、辦案機關應當通知而不通知指派律師時，檢察機關應當直接通知法律援助機構指派律師。有實務界代表表示，在此類情形下，檢察機關對刑事法律援助的程序監督方式通常包括：向公安機關發出糾正違法通知書；在審查起訴環節直接通知法律援助機構指派辯護人；要求公安機關配合與法律援助中心聯系并指派辯護人等。

（二）刑事法律援助的程序制裁方面

對于辦案機關依法應當通知而不通知法律援助機構指派律師的案件，是否應當以確定程序無效的方式來進行程序制裁，與會代表意見分歧較大。部分代表對此持肯定意見。主張在符合刑事法律援助條件的案件中，應當通知而不通知指派律師的情況，實際上嚴重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的辯護權利，此類案件在提起公訴之后法院應當退回公安機關和檢察機關，此前的偵查活動和審查起訴活動宣告無效。他們認為，法律援助行為具有雙重屬性，不僅使犯罪嫌疑人、被告人辯護權利得以實現，更是政府的一種法定責任和義務，因此應當予以嚴格保護和履行。此外，在程序制裁中，應當注意區分對程序違法行為的制裁和對違法行為人的制裁。對違法行為本身采取宣告無效的方式制裁，而對違法行為人的制裁則通過完善的考核評價機制、責任追究機制等方式實現。

也有部分代表認為對于在偵查階段警察排斥律師參與的亞文化現象，單純地宣告無效可能會導致司法成本過大，因為是否通知律師參與對偵查活動本身沒有絲毫的影響；宣告無效的制裁措施也難以解決實踐中運行機制不暢的問題。對此，他們建議應區別對待偵查、起訴階段與審判階段的程序制裁，對于在審判階段應通知而不通知的行為應當必然確定其程序無效，而在偵查、起訴階段是否使其程序歸于無效應當視具體情況而定。

（三）如何防止程序監督與制裁給受援人帶來的不利后果

部分代表指出，程序監督與制裁可能會給受援人帶來一定影響，只有將程序監督與制裁給受援人帶來的不利后果減到最小，才能更好地保證刑事訴訟程序中的“有效辯護”，這就需要明確法律援助的社會定位與法律定位；處理好司法機關工作人員與律師的關系；在偵查階段、起訴階段、審判階段準確把握無期徒刑、死刑等案件的定案標準。此外，程序制裁必須遵循比例原則，制裁程度與違法程度應當成正比，盡量避免對受援人的不利后果。

二、關于刑事法律援助中各機關及人員的銜接機制

（一）關于辦案機關的通知方式

大多數代表認為，由辦案機關統一通知還是由業務部門分別通知法援機構指派律師，各有其利弊。建議應分別通知的代表認為，由業務部門在辦案各環節分別通知不僅較為方便而且最為及時。因為辦案人員最了解案情，其可以最及時地發出通知，也便于援助律師直接向辦案人員提出法律意見，還便于辦案機關內部各部門的監督與制約。也有代表認為應當由辦案機關統一通知，這樣可以避免程序與手續的繁瑣；可以避免多機關指派造成的沖突和遺漏；可以統一文書格式、規范辦案流程；可以保證法制部門統一的審核和監督；可以節約司法資源，實現司法效率；有利于刑事案件的跟蹤，及時協調、反饋問題，創造輕松辦案環境等。

（二）看守所法律援助工作站在銜接機制中的作用

在公安部的推動下，目前實踐中由法律援助中心在看守所設立法律援助工作站已經不少。多數代表認為，保障法律援助在偵查環節落實到位，看守所法律援助工作站可發揮的作用很大。主要表現在：直接接受辦案機關指派律師的通知或接受在押人員的法律援助申請并進行初審；開展法制教育和法律宣傳；為犯罪嫌疑人和在押人員提供法律咨詢；告知當事人及其家屬享有法律援助權利；為法律援助機構和公安機關、檢察機關的銜接提供便利；緩解犯罪嫌疑人、在押人員對社會的敵對情緒，使其更容易接受改造等。

也有代表提出看守所法律援助工作站一般都設在監所之外，難以真正實現與在押人員的無縫對接。因此，明確法律援助工作站的法律定位、工作職責和運行機制以及如何在實踐中真正保證法律援助工作站各項工作的實現值得進一步研究探索。

（三）受指派的律師是否需要與當事人辦理委托手續

關于刑事法律援助活動中受指派律師是否需要與當事人辦理委托手續，大多數代表認為并不需要。實務部門有代表表示，由辦案機關通知法律援助機構指派或安排律師提供法律援助的，一般不需要辦理委托手續，但是承辦律師第一次會見應當征求犯罪嫌疑人和被告人的意見，且應當記錄在會見筆錄上。也有代表指出，刑事法律援助律師無論是法律援助專職律師，還是指派的社會律師，其行為都具有公設辯護人的性質，法律援助機構受理當事人的申請并作出法律援助的決定類似于行政許可，因此不需辦理委托手續。

少數代表則認為應區別對待。他們認為應當分為兩種情況：第一種是在申請法律援助的情況下，因符合援助條件國家予以提供援助律師，從私權利的角度出發，這是犯罪嫌疑人、被告人委托律師權利的實現，應當辦理委托手續；第二種是法定必須提供法律援助的情形，這是一種國家的責任義務，沒有必要辦理委托手續，此時法律援助公函的效力與委托書的效力是一樣的。

三、關于刑事法律援助的經費保障與辦案補貼問題

2012年《刑事訴訟法》修改后，刑事法律援助制度獲得重大發展，但也還存在一些問題。從法律援助經費的總額來看，2013年較以往兩年確有一定增長，但實際上各地情況參差不齊，增長并不均衡。從辦理刑事法律援助案件律師的辦案補貼來看，補貼標準雖有所提高，但仍較低。鑒于此種形勢，與會代表就刑事法律援助的經費保障與辦案補貼問題展開討論，主要包括以下問題。

（一）關于刑事法律援助經費較其他法律援助經費應否優先保障

與會代表普遍認為，刑事法律援助經費較其他法律援助經費應優先保障。從長遠來看，法律援助立法應與法律制度當初設定之構想相一致。經費是否增長只是一個階段性問題，而是否應優先保障則是根本性問題。不少涉嫌犯罪人員生活比較困難，被關押后又失去自由，因此，相比民事案件而言，他們更需要法律援助。

（二）關于如何足額保障刑事法律援助所需經費

部分代表認為，相關部門及領導應更加重視刑事法律援助制度，建立起完善的法律援助經費保障制度。各級法律援助中心應落實法律援助制度，將公益法律援助轉向以政府購買法律服務的方式，面向具備條件的律師事務所進行招投標，實行項目化管理。

也有代表認為，刑事法律援助經費在我國財力支出中所占比例遠低于民事法律援助，且國民人均法律援助經費很少，雖然2013年地方上法律援助經費的增長率值得肯定，但仍較低。對此中央和地方財政都有責任，尤其是中央財政承擔過少。但另有代表認為，由于中央、省級財力雄厚，對地方法律援助經費的投入比較到位，地方法律援助機構會依賴于中央和省級的法律援助經費運行。所以要使法律援助經費得到保障，首先應加大力度爭取地方財政支持，中央和省級財政應為其次。

還有部分代表建議，首先應加強法律援助經費管理。法律援助中心可設立單獨法律援助賬戶，以便法律援助經費合理使用，防止截留、挪用及其他開支數額明顯大于辦案補貼數額的非正常現象發生。其次應完善法律法規，將法律援助經費的有關內容納入《法律援助法》，依法足額保證法律援助經費。

（三）關于辦案補貼的性質及應否包含律師智力服務報酬

部分代表認為，法律援助補貼是辦案開支補貼，只是工作成本，不應將其當成收入性資金。另有代表認為，辦案補貼除了成本以外應當考慮律師辦案的智力支出等其他方面的補貼。

（四）關于辦案補貼應否納稅

部分代表認為辦案補貼不屬律師辦案收入，不應納稅。且稅務部門認可辦案補貼是開支成本，而非勞務補貼、代理費。部分代表認為，目前辦案補貼過低根本不足以考慮是否應納稅的問題。

四、關于刑事法律援助案件的質量保障

目前，由于辦案機關通知法律援助機構指派律師不規范，法律援助機構自身以及辦理刑事法律援助案件的律師資源等存在的一系列問題，導致我國刑事法律援助質量并不高。因此，與會代表就刑事法律援助案件的質量保障問題進行了討論，主要包括以下問題。

（一）關于如何確定辦理刑事法律援助案件的律師

部分代表提出，目前許多地方就刑事法律援助律師的指定設置了較高的門檻，出臺了相關規范性文件，并在此基礎上建立了相對穩定的律師團或律師庫。刑事法律援助案件均由法律援助機構統一辦理、統一指派。

部分代表認為，刑事法律援助案件的律師在資歷和能力上存在差距。刑事法律援助成了年輕律師的訓練場，數量上升而質量卻下降。且由于經費保障不足，導致辦案律師的用心程度也有所區別。建議在確定辦理刑事法律援助案件律師時，對不同案件做區分。未成年人刑事法律援助案件，指派熟悉未成年人心智的律師辦理；可能判處無期徒刑、死刑的案件，指派具有豐富辦案經驗、責任心強的律師辦理；申請的刑事法律援助案件采取法律援助中心推薦律師和點援制相結合的方式指派律師辦理。

（二）關于如何對刑事法律援助案件的質量進行過程控制

來自司法部法律援助中心的代表提出，法律援助機構可通過專門旁聽，發放問卷征求當事人、法官、檢察官、公安部門的意見，建立重大疑難案件討論制度，建立QQ群等多種渠道對刑事法律援助案件進行過程控制。在提高案件質量方面他們做了多項工作：一是下發了《法律援助案件質量評估工作方案》，明確評估指標，采用第三方同行評估方式，指導各地法律援助機構開展法律援助質量評估試點活動；二是開展刑事法律援助業務培訓活動，邀請知名專家學者講課，開辦網絡化課堂等；三是開展法律援助質量調查研究工作，委托河南、福建、上海、浙江等省份開展法律援助立法、刑事法律援助案件質量、規范化建設等方面的調研活動；四是與北大法寶公司合作，開通在線法律援助辦案支持系統。

也有代表認為，律師協會在這方面應發揮更大作用，可制定案件質量標準，如果律師違反該標準應受到相應懲戒，以此對法律援助案件的質量進行過程控制。

（三）關于如何評估刑事法律援助案件的辦案質量

來自北京市海淀區法律援助中心的代表從其工作實踐出發提出，法律援助案件的質量管控工作主要是基于案件質量管控評估來進行。首先，確定評估方案，將法律援助的性質和法律援助的階段相結合制定出評估標準和評估指標，并針對評估專家的選擇問題制定一個標準；其次，依據案件性質和訴訟階段，按照書面評估為主、回訪反饋為輔的原則重點圍繞受援人委托、會見、閱卷和調查取證、提出意見、參加庭審、通報、報告、法律文書、結案報告、立卷歸檔、回訪考察等10項指標來進行評估；最后，將所有案卷材料以電子檔案形式錄入數據庫，同時成立4～5人的評估小組，進行網上評估。

來自最高人民法院應用法學研究所的代表從法院的角度提出在評估過程中可能存在的幾個問題。如誰來作為評估主體，當事人、參加案件的法官和檢察官要不要參與到評估活動中來，評估依據有哪些等。此外，還建議應從經費保障和律師職業保障兩方面入手，加大辦案激勵機制，調動律師積極性，以提高辦案質量。

（責任編輯 張文靜）