構建實戰化縣級司法行政法制工作模式的設想

丁玉祥（江蘇省揚州市司法局副局長）

陳 健（江蘇省揚州市司法局）

構建實戰化縣級司法行政法制工作模式的設想

丁玉祥（江蘇省揚州市司法局副局長）

陳 健（江蘇省揚州市司法局）

縣級司法行政法制工作事關推進基層依法行政工作，而依法行政工作推進得如何，直接影響國家法律在基層的貫徹實施，直接關系到對人民群眾合法權益的保護和社會法治環境的營造，關系到縣級司法行政執法的社會公信力和在人民群眾心目中的形象。筆者認為，在全面推進法治中國建設的新時期，構建實戰化縣級司法行政法制工作模式勢在必行。

一、 縣級司法行政法制工作的現狀

由于諸多因素，縣級司法行政法制工作難以適應推進基層依法行政工作、保障各項工作順利開展的需要。究其原因主要有：

（一）思想認識不適應。縣級司法行政機關較重視業務工作，而輕視法制工作。甚至有人認為司法行政機關的權力有限、缺乏剛性，執法意識不強，長此以往執法監督職能大大弱化，法制工作非但不能充分發揮依法行政參謀助手的作用，還被認為是一項可有可無的工作。

（二）機構隊伍不適應。由于縣級司法行政機關受機構設置、編制數量的制約，沒有獨立設置法制機構和配備專職法制人員，大多都是由辦公室或其他的處室人員兼職，法制工作被邊緣化，法制人員工作精力難以集中，自身學習、研究弱化。基層執法人員配備也比較少，人少事多，執法壓力大，疲于應付。縣級司法行政機關依法行政的推進、指導力度受到了嚴重影響。

（三）業務水平不適應。隨著司法行政機關的地位和作用的日益顯現，執行的專業法律、法規及規章涉及面越來越廣，專業性特別強，這就對法制工作提出了很高的要求。而基層法制、執法人員水平均存在一定問題。一方面，基層法制人員身為兼職，缺乏工作積極性，對眾多的執法不夠熟悉，對法制工作內容缺乏研究，無法發揮監督指導的作用。另一方面，基層執法人員本來就配備不多，其中新招錄的、轉崗的就占相當的比重，專業知識、司法行政工作經驗相對薄弱。原有的執法人員知識、年齡老化等。對執法人員培訓、管理又缺乏計劃性、針對性、有效性，嚴重不適應執法工作的需要。

（四）執法監督不適應。縣級司法行政法制工作已經建立了一些基本的工作制度和規范。但制度規范不落實、監督流于形式、懲處過輕的現象仍然存在。執法責任、考核制度不落實時有發生，常態化、制度化、流程化的內部法制監督機制、考評體系沒有形成。在行政執法的群眾滿意度方面，縣司法行政機關雖然聘請了行風監督員，但也只是年底召開一次行風監督員座談會，象征性地征求一下意見，整改糾錯不到位，社會監督作用發揮不充分、渠道也有限，因而挫傷了社會、民主監督的積極性。

二、構建實戰化縣級司法行政法制工作模式的必要性

黨的十八大報告把堅持依法治國作為治理國家的基本方略，并提出推進依法治國，建設社會主義法治國家，關鍵是推進依法行政，建設法治政府。圍繞推進基層依法行政工作，構建實戰化縣級司法行政法制工作模式十分必要。

（一）建設法治政府的其中之意。黨的十八大把“法治政府基本建成”作為實現2020年全面建成小康社會目標的新要求，這就給各級政府建成法治政府提出了時間表，任務艱巨，時間緊迫。而縣級司法行政機關是基層政府的重要組成部門，必須在推進基層依法行政和建設法治政府中率先垂范，必須堅持用改革的方式構建實戰化縣級司法行政法制工作模式，才能承擔推進基層依法行政工作的重任。

（二）公正執法的要求。縣級司法行政機關要進一步建立健全各類工作制度和流程，構建系統完備、科學規范、運行有效的體制、機制、模式。針對行政執法中存在的不作為、亂作為等突出問題，構建實戰化縣級司法行政法制工作模式，強化法制監督在加強和創新司法行政管理中的作用。切實做到“嚴格”、“規范”、“公正”、“文明”執法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益的機制。

（三）強化司法行政職能作用的重要保障。在新的歷史階段，強化司法行政職能作用，必須在融入大局、服務大局中謀劃和推動司法行政工作，必須構建實戰化縣級司法行政法制工作模式，始終堅持發揮法制監督和保障的作用，強力推進依法行政工作。只有這樣，才能積極服務經濟建設、政治建設，大力加強政府法律顧問建設，全面深化普法依法治理工作；才能積極推進社會建設，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題；才能大力開展相關法律法規政策宣傳，不斷拓展法律服務的廣度和深度。

三、實戰化縣級司法行政法制工作模式的特點

圍繞深化行政執法體制改革，提升社會治理體系和治理能力的現代化，構建實戰化縣級司法行政法制工作模式應致力于克服現實法制工作的弊端，創新基層法制工作的理念和秩序。實戰化縣級司法行政法制工作模式應具有以下特點：

（一）引導性。要體現引導思維的作用，要引導基層司法行政機關執法人員樹立依法管理、規范執法的理念。

（二）規范性。要體現規范行為的作用，法制工作要與司法行政執法工作緊密結合，將法制監督貫穿到執法工作過程之中。

（三）制約性。要體現制約權力的作用，要對權力運行進行內部監督、制約，發揮法制工作的“關口”作用。

（四）保障性。要體現保障執法的作用，著重對執法的合法性、規范性進行監督，使法制工作真正起到保障司法行政各項工作順利開展的作用。

四、構建實戰化縣級司法行政法制工作模式的設想

縣級司法行政機關承擔著法制宣傳、法律服務和法律保障等職責，推進依法行政工作對其履行職責具有戰略性、基礎性、保障性的意義。設想構建實戰化縣級司法行政法制工作模式應具備以下四大體系。

（一）完善的法制工作組織體系

1、建立設置合理、編制科學的法制機構。縣級司法局要與同級編制、人事部門協調，設立專門的法制部門，配備專職法制人員2名以上，使之與其承擔的法制工作職責相適應。關于法制部門職責，早在1990年司法部就頒布了《司法行政法制工作規定》，已經明確了法制機構的主要工作職責。但是，在司法行政職能迅速加強的新時期，基層司法行政法制工作內容必須深化，內涵必然豐富，可以這樣理解：法制部門承擔著為本單位重大決策提供法律意見，指導、監督和檢查本單位開展執法活動，代理本單位參加行政訴訟活動，提高本單位依法行政水平和執法人員的依法行政意識等重要的工作職責。只有設置合理、編制科學的法制機構才能完成這樣重要的任務。

2、采取嚴格的準入制度。要吸收具有豐富法律知識、司法實踐經驗、管理經驗的人員進入法制隊伍，配強專職法制人員。并建立激勵機制，調動他們的積極性、創造性，為法制工作開展奠定良好的人才基礎。

3、建立執法責任制。明確司法行政機關主要領導為本單位推進依法行政的第一責任人，分管領導具體負責，法制部門承擔推進依法行政工作。業務部門設置執法崗位，執法人員職責明確。并實行持證上崗、亮證執法，定期培訓，過錯責任追究等制度。

（二）規范的執法流程體系

1、權力管理清單化。嚴格規范司法行政各項權力的設定、增加、變更、轉移、取消等。對具有“自由裁量權”的權力事項，應當細化自由裁量標準。

2、規范執法流程化。應根據法律、法規及規章的規定，制定每類執法的工作流程、操作指引等執法手冊，明確各個執法環節、執法權限、執法標準和要求，做到執法流程清晰、要求具體、期限明確，增加透明度。

3、執法信息公開化。全面公開執法依據、權限、程序、結果等，公民、法人或其他組織依法享有的權利義務；公開舉報、控告、投訴的方式與渠道，主動接受監督。

4、權力運行網絡化。司法行政權力事項應在網上公開透明運行，做到運行規范、監督有效。

（三）內部的執法監督體系

1、在執法流程內建立法制審查監督。根據專業法律、法規及規章等規定，對具有司法、處罰等性質的執法，在流程內設定法制部門審查監督環節，法制部門對出具的執法文書進行法制審查，構建防范執法風險、杜絕執法違法的“防火墻”。（1）在社區矯正工作流程內設定法制審查監督。縣級司法行政機關建立有效的內部審查監督機制，可以有效杜絕社區矯正工作中違規、違法事件的發生。應對以下執法文書進行法制審查監督：出具社區矯正適用前的調查評估、社會調查報告；出具撤銷緩刑、假釋、收監建議書；出具減刑建議書。這也是執法流程內進行法制審查監督的重點。（2）在法律援助工作流程內設定法制審查監督。在司法行政機關出具不予法律援助決定書前設定法制審查監督，可以有效維護受援人合法權益。（3）在行政執法工作流程內設定法制審查監督。在作出行政處罰決定前，依據《行政處罰法》的規定，由法制人員進行法制審查監督，行政處罰決定作出后，在法律規定的時間內，向上級機關報送備案行政處罰決定及相關材料。在疑難、復雜、有重大社會影響的信訪投訴案件書面答復前，由法制人員進行法制審查監督，有助于依法妥善處理相關案件。（4）在制定規范性文件流程內設定法制審查監督。在制定出臺規范性文件前，由法制人員進行合法性審查監督。規范性文件出臺后，在法律規定時間內,向上級機關報送備案規范性文件及相關材料。

2、在執法流程外建立法制監督檢查。（1）對律師工作的法制監督。根據《律師法》的規定，司法行政部門依法對律師、律師事務所執業活動進行監督、指導。為了強化監督，法制部門通過開展法制監督檢查，對執法部門依法行使職權情況、律師事務所以及律師在業務活動過程中遵守法律、法規、規章情況進行法制監督。（2）對公證工作的法制監督。根據《公證法》和有關法律、法規、規章規定，公證機構依法獨立行使公證職能、承擔民事責任。司法行政機關依法對公證機構的組織建設、隊伍建設、執業活動、質量控制、內部管理等情況進行監督、指導。為了強化監督，法制部門通過開展法制監督檢查，對執法部門依法履職情況，公證機構、公證員在業務活動過程中遵守法律、法規、規章情況進行法制監督。（3）對司法鑒定工作的法制監督。人大常務委員會《關于司法鑒定管理問題的決定》規定，國務院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作。縣級司法行政機關根據上級主管機關的委托開展監督、指導工作。為了強化監督，法制部門通過開展法制監督檢查，對執法部門履職情況、司法鑒定機構以及司法鑒定人在業務活動過程中遵守法律、法規、規章、技術標準情況進行法制監督。（4）對人民調解工作的法制監督。根據《人民調解法》規定，國務院司法行政部門負責指導全國的人民調解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作。為了強化指導，法制部門組織開展法制監督檢查，對執法部門履行職責、人民調解委員會在業務活動過程中遵守自愿原則、免費調解、執行規范的情況進行法制監督。

（四）科學的執法考評體系

建立健全實戰化縣級司法行政執法考評制度，通過制定科學、合理的考評標準，組織案件卷宗檢查，專項、年度執法監督檢查等，可以大大提高執法的質量，推進基層依法行政工作。執法考評的重點內容是：

1、依法履職。主要對執行《律師法》、《公證法》、《人民調解法》、全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》、國務院《法律援助條例》、最高院、最高檢、司法部《國家司法考試實施辦法》、最高院、最高檢、公安部、司法部《社區矯正實施辦法》等情況進行考評，對檢查中發現的違法、違章行為，及時提出糾正意見，并結合執行中的問題，開展理論和實踐問題的研究，嚴防發生行政不作為、具體行政行為違法或者明顯不當而導致行政訴訟敗訴或者國家賠償。同時，考評落實上級機關執法工作部署，正確、及時履行職責情況。

2、規范執法。檢查考評依法呈報、審批法律服務機構和法律服務人員執業，依法考核授予法律服務人員執業資格，依法開展對法律服務機構和人員的監督管理，依法收費及網上權力運行等情況；檢查考評實施行政處罰的合法性、規范性，有無越權；檢查考評投訴、申訴案件依法規范處理；認真執行行政復議決定和人民法院生效判決。檢查考評建立社區矯正刑事執法工作管理制度，社區服刑人員監管、教育、幫扶規范，依法辦理提請減刑、撤銷緩刑（假釋）和予以收監執行等刑罰執行工作；檢查考評執法卷宗質量。

3、執法監督。包括內部和外部監督兩個方面，內部監督是本單位開展執法檢查、執法質量考評情況。同時，嚴格執行上級司法行政機關監督檢查決定，及時糾正錯誤行為，依法追究執法責任。外部監督是接受人大執法監督檢查，接受司法監督和社會監督，以及網上信息公開情況。

4、基礎工作。重點考評建立基層法制工作組織、隊伍建設、執法流程化；建立和完善行政執法責任制、重大行政決策制度、過錯責任追究等制度；推行行政調解、行政指導工作制度、全程說理式執法制度等；規范性文件制定合法性審查、備案、清理，執法臺賬、資料、統計等。

（責任編輯 張文靜）