法治江西建設調研報告

馬承祖（江西省司法廳廳長）

法治江西建設調研報告

馬承祖（江西省司法廳廳長）

一、當前法治江西建設存在的主要問題

（一）地方立法還不能完全適應經濟社會發展的需要。改革開放以來，江西省加快了地方立法步伐。截止2014年上半年，共制定地方性法規239件、修改211件次、批準137件次。截至目前，我省現行有效的地方性法規229件，總體實現了有法可依，但仍存在一些不能完全適應的方面：

1、一些重點領域和關鍵環節立法滯后，存在盲點。這種現象，在經濟、政治、社會、文化、生態和民生領域都有不同程度體現，特別是在政府投資、商貿流通、能源資源和公共服務特許經營、生態環境保護治理、文化創意產業發展，以及互聯網、流動人口、特殊人群管理等方面較為突出。如在商貿流通領域，目前國家層面的法律法規規章46部，而省級層面尚無1部地方性法規或政府規章；再生資源回收、典當、融資租賃、電子商務、零供關系等行業，基本處于無法可依的境地。

2、部門立法的痕跡揮之不去，立法沖突難以免除。這是政府部門主導立法的必然結果。據統計，省十一屆人大常委會共制定修改法規49件，其中由政府部門提出40件，占81.63%，由人大專門委員會或工作機構、人民團體和人大代表提出分別為6件、1件、2件，占12.24%、2.04%、4.08%；由政府部門起草的占85%以上。政府部門主導立法，為部門利益法制化打開了方便之門，埋下了多頭執法、選擇性執法、釣魚執法的隱患，影響了法制的統一和執法的效率。

3、有的立法時效性、針對性不強，地方特色不夠鮮明。一方面，由于廢、改、立跟進不及時，導致有的地方性法規與國家新規不一致、與現實發展脫節。如《江西省涉案物品價格鑒證管理條例》頒布于2003年，11年未做修訂。另一方面，有的地方立法與省情結合不緊，照抄照搬上位法，管用的條款不多，操作性不強。特別是在實施生態立省、旅游強省戰略中，地方立法的引領作用沒有充分體現。

（二）行政權力運行離法治政府的要求還有較大差距：

1、行政決策不夠科學透明。尚未形成完整、便捷、有效的民意溝通渠道和科學、嚴密的程序體系。一是對“重大行政決策”沒有明確的界定，一些行政決策是否為重大決策往往取決于主觀判斷，使得一些本該按照重大行政決策程序作出的決策可能沒有按規定實施。二是一些決策程序缺乏落實的細化標準，履行決策程序變成走形式，如通過媒體簡單公示，收集幾條意見則走完“公眾參與”程序；因“風險評估”被否決的重大行政決策案例也很少。三是落實重大行政決策程序的監督制約機制不完善，一些決策程序實施的自由度大，決策中更多體現的是領導意志，人治色彩依然很濃，形成換一任領導變一次規劃。

2、行政執法不夠規范嚴謹。一是依法行政意識有待提高。有的領導對法治認識不高。以政府和部門聘請法律顧問為例，目前，全省設區市一級政府聘請法律顧問比例較高，也只有54.5%；政府組成部門聘請法律顧問的僅有16.7%，鄉鎮一級政府聘請法律顧問的僅有10%。二是行政執法機構職能轉變不到位，對市場和社會介入過多，承擔了過多不該承擔的職能，導致行政執法缺乏權威性。如在環保執法方面，一些地方政府出于發展經濟的需要，大搞地方保護主義，對環境污染事件能保則保，甚至對于一些嚴重污染只是罰款了事。三是行政執法權力橫向過于分散、縱向職責界定不清，多層執法、交叉執法現象比較嚴重，影響了行政執法的效率。目前，省級行政執法主體108個，市級平均74個，縣級（含鄉鎮）64個。這種建立在行政區劃之上、各個部門分而治之的做法，缺乏必要的統一指揮和協調溝通，不但容易形成多級執法、重復執法的問題，而且在應對跨區域、跨部門事件時顯得無能為力。以廬山為例，對廬山的管理，曾經同時分別歸屬于廬山管理局、廬山自然保護區、廬山墾殖場，以及九江市的星子縣、廬山區、九江縣等的六個機構或地方政府，可謂是“一山六治”，但對破壞景區風景資源的行為，誰都束手無策。四是行政執法程序隨意性大，存在“重實體、輕程序”現象。一些執法人員認為主要結果正確，就不管過程是否合法，程序意識淡薄，忽視行政權力的規范運作。行政許可方面，往往忽視了許可的期限、受理、送達的規定，按老一套辦事的多，尤其是項目建設中規避審查程序，“先斬后奏”的現象比較突出，造成違法建設、重復建設。五是行政執法行為不規范、方式簡單粗暴。一些行政執法人員與管理相對人缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立對抗；有的執法人員為了創收而辦案，為了完成案件數而辦案，在執法過程中以罰代“法”；城管與市民沖突屢禁不絕等執法不文明、不規范的現象時有發生。六是行政執法與刑事司法銜接機制不健全，造成涉嫌犯罪的行政行為沒有得到相應的法律制裁。七是行政執法責任制不落實，監督乏力，追責不嚴，導致不作為、亂作為，選擇性執法、象征性執法、突擊性執法、表演性執法等現象時有發生。

（三）公眾的法律自覺尚未完全喚醒：

1、領導干部和公職人員的示范作用發揮不夠。一方面，有的領導干部和公職人員，在做決策、干工作的過程中往往按照領導意愿辦事，忽略了法律規定，或者即使有依法辦事的想法，但在傳統思維模式影響下也是首先下級服從上級，爾后服從法律，權力和法律、人情和法律的權衡中往往選擇前者。另一方面，領導干部和公職人員用法治思維和法治方式處理問題的能力不足。

2、公眾法律素質亟待提高。有的人在自身合法權利被侵害時，不能正確反映訴求，不懂得運用法律武器維權；或畏于權勢，忍氣吞聲；要么置法律而不顧，“以暴制暴”，喜歡采取越級上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機關來解決問題，導致違法犯罪。

二、問題產生的原因分析

（一）封建思想影響。儒家“人治”思想左右人的思想和行為，形成“人情社會”現狀。人們熱衷于建立錯綜復雜的裙帶關系，有事不是去找法律，而是去找關系找路子，人際關系往往比法律來得更有效果。

（二）立法體系缺陷。“宜粗不宜細”的立法觀念整體制約了立法質量的提高，進而損害法律的權威和統一。立法選項、起草、審議、調研、質量評價、清理和備案審查等機制的不完善，導致人大及其常委會在立法中的主導作用發揮不夠。群眾參與立法難，導致法規執行的社會基礎不牢。

（三）監督制約乏力。領導干部、公職人員帶頭示范不夠，法律不如紅頭文件、紅頭文件不如領導批示，以言代法、以權壓法現象難以避免。人大對“一府兩院”的監督，由于缺乏相應資源和程序保障，難以實施。權力封閉運行，社會監督難以奏效。內部監督實際上是同體監督，流于形式，以罰代法、徇私枉法難以得到有效遏制和糾正。

（四）普法實效較差。普法形式不靈活，運用網絡、移動通訊、微博、微信、微電影等新載體，開展普法宣傳的作用發揮不理想。普法內容沒接地氣，重灌輸輕理解，用漫畫、故事、文藝節目等方式和群眾化語言以案釋法少。統籌謀劃不系統，未將普法教育與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設統籌考慮，頂層設計。普法力量沒整合，社會力量參與普法的機制未落實，考核評價指標設置不科學。

（五）法治基礎薄弱。政府法制力量薄弱，目前江西省、市、縣政府法制機構人員分別為40人、10人、3人左右，鄉鎮一級未設法制機構；公職人員和執法人員中法學人才匱乏。行政執法隊伍不健全，如全省共有文化市場經營場所（機構）1.1萬余家，執法編制為852人，實際在崗762人，人均管理15家。公共法律服務體系不完善，法律服務未納入《江西省基本公共服務體系“十二五”規劃》，全省3000余名執業律師中，80%以上集聚在設區市城區，基層鄉鎮和偏遠村莊存在盲點。

三、推進法治江西建設的對策措施

（一）注重培育全社會的法治信仰。培育公民現代法治觀，在全省上下樹立法治信仰，形成學法尊法守法用法的濃厚法治氛圍，是法治江西建設的先導性工程。一要完善普法機制。建立普法教育工作小組成員單位年度述職報告制度，健全考核評價機制，調動各方面的積極性和主動性。加大法治宣傳的投入，按照人均0.8～1元的標準落實各地年度普法教育經費，并落實相應專項經費，保證普法工作順利開展。二要創新普法形式。要強化法治文化陣地建設，進一步提高“普法講師團”的層次，拓展“法律六進”的廣度和深度，發揮法制學校、法律圖書室、電視、廣播、墻報、標語的作用，用群眾喜聞樂見的方式把法律知識送到千家萬戶。三要增強普法實效。要強化法治理念。特別要注重學生群體，把法律知識納入課堂教育范疇，從小學到大學都開設相應的法治課程，從娃娃抓起，讓法治理念從小就根植于心中，進而帶動全社會樹立法治理念。對公務人員，尤其是黨政領導干部要強化依法決策、依法管理、依法行政的規則意識。對農村群眾，要結合實際，注重強化使用土地、森林、水資源方面的法律規則意識。要把規則意識貫穿執法司法全過程，執法司法活動按規矩辦事，不敢逾越規矩而謀求非法利益。要通過倡導法律的精神、原則和規定，讓人們明白法律的尺度和法律的底線。

（二）深入推進法治政府建設。行政部門是多數法律、絕大部分地方性法規和所有行政法規、規章的執行主體，社會影響力大、覆蓋面廣、群眾體驗最深刻。所以，必須把推進法治政府建設，作為法治江西建設的關鍵環節來抓。一要推動各級領導依法決策。要注重培育法治思維，把已經習慣的行政思維、領導思維、管理思維轉變為法治思維，把已經習慣的重長官意志、重行政效率、重權力行使轉變為法治方式，打牢各級領導干部依法行政和管理社會的基本功。二要合理界定權責邊界。通過立法的方式合理劃分各級政府的行政權力，合理劃分政府與職能部門的權力，使各級各部門各司其職，在法律規定的范圍內行使執法權。特別是要夯實鄉鎮政府，理順站、所、辦與鄉鎮政府、上級主管部門的管理職能，最大程度賦予鄉鎮政府依法管理本級行政事務的權力。三要強化權力運行的監督制約。開展行政首長行政訴訟應訴試點工作，強化各級領導和行政執法人員的法律思維和法治意識。進一步創新政務公開方式，充分運用現代信息技術，不斷加大政務公開力度，主動接受社會各界監督。進一步完善人大法律監督和政協民主監督機制，加大檢察院的法律監督力度，同步健全執法責任制、評議考核制、錯案追究制等，實現權責一致，有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權必賠償，保障權力在法律的框架內準確運行。四要加快推進普遍建立法律顧問制度。爭取用3年左右的時間，實現法律顧問制度在全省各級政府及其部門的全覆蓋，彌補政府法律人才稀缺的不足。充分發揮律師法律顧問的專業優勢，積極服務領導決策，促進各級政府依法行政，切實有效防止選擇性執法、象征性執法、突擊性執法、表演性執法的發生。五要切實加強行政執法隊伍建設。提高法律人才在隊伍中的比例，營造依法辦事濃厚氛圍。強化現有隊伍的法律知識培訓，不斷提高執法人員的法律知識水平，增強法律意識和法制觀念，提高執法工作水平，堅持嚴格執法。

（三）積極引導群眾依法表達利益訴求。一要健全完善公正高效的司法體系。按照中央統一部署，深化司法體制改革，探索建立能夠反映司法效率要求的程序制度，切實解決打官司難、執行難等問題。讓群眾通過高效快捷的司法服務，維護自身權益，提升對法的信賴。二要依法推動信訪制度改革。推進信訪立法，將信訪工作由有章可循變為有法可依。建立涉法涉訴信訪問題導入機制，依法處理涉法涉訴信訪案件，規范信訪秩序。深入推進逐級走訪工作，加強網上“陽光信訪”建設，及時解決群眾合理訴求。三要大力推進公共法律服務體系建設。進一步鼓勵和支持規模律師事務所、公證處、司法鑒定機構等向基層和欠發達地區延伸，加強法律志愿服務者隊伍，把法律服務領域拓展到鄉鎮農村、田間地頭。探索建立縣（市、區）法律服務中心、鄉鎮（街道）公共法律服務工作站、村（社區）公共法律服務點（窗口）；把“12348”法律援助咨詢專線升級為“公共法律服務專線”，受理和解決群眾的法律服務事項。充分發揮司法所的職能作用，將司法所真正打造成化解矛盾、宣傳法治、服務群眾的一線綜合平臺，把法律服務送到群眾身邊。進一步深化法律援助民生工程，積極引導和支持弱勢群體通過正常渠道和程序化解矛盾沖突，依法維護自身合法權益。

（四）著力完善法律實施監督體系。一要加強人大監督。各級人大要把執法檢查監督和工作監督結合起來，把對事的監督和對人的監督結合起來，采取詢問、質詢、組織調查等方式進行監督，把監督權與人事任免權掛鉤，切實增強監督力度。二要加強檢察機關的法律監督。要把法律監督的觸角延伸到基層，實現檢察工作重心下移，在接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪中受理、發現執法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行法律監督，促進依法行政和公正司法。三要加強新聞輿論監督。既要保障輿論監督權力的有效行使，減少各種非法干預，打擊各種報復行為，維護監督者的合法權益；又要規范輿論監督行為，平衡輿論監督權與公民人格權以及國家行政權、司法權的關系，掌握好輿論權的分寸，防止輿論權的過渡使用而妨害執法、司法活動以及侵犯他人合法權益的行為。

（五）大力提高地方立法質量。一要建立立法選項論證制度。加強人大及其常委會在地方立法中的主導地位，及時對地方性法規和規章進行梳理和清理，及時廢止阻礙深化改革的法規、規章。建立立法項目公開征集機制，采取向政府部門征集、向社會公開征集、通過人大代表建議和政協委員征集、向法律專家學者征集相結合的方式征集立法項目，做到開門立法。具體草案應由人大代表或專門委員會起草，或者委托有關社會組織、團體起草，最終由人大決定。二要擴大立法公開范圍。要進一步提高立法工作的透明度，完善群眾參與立法機制，建立健全草案登報征求意見制度、公民旁聽草案審議制度、新聞媒體公開草案審議情況制度、立法聽證會制度，方便群眾更好地參與立法工作，從而使法規更好地體現群眾意志。三要健全立法審查機制。嚴格執行立法的規定，強化人大法制委員會的審議、審查職能，強化人大代表（或委員）的審議、表決職能，細化法律條文。四要完善立法評估體系。建立健全法規制度提交通過前評估機制，廣泛聽取各方面意見，使立法更為周全；建立健全法規制度施行績效評估機制，積極回應社會關切，及時發現、填補存在的缺陷，更好地發揮立法在表達、平衡、調整社會利益方面的積極作用。五要彰顯立法地方特色。善于聚焦深化改革前沿，緊扣發展升級主題、轉型升級主線，發揮立法的引領作用，將全省在推進新型工業化、城鎮化和農業現代化，加強環境、資源的開發、利用、治理和保護，建設文化、旅游強省，完善公共服務體系等方面的成熟政策措施定型、固化，上升為全省人民的統一意志，把發展升級導入法治化軌道，讓改革紅利持續加速釋放。

（六）全面落實《法治江西建設規劃綱要（2014-2020年）》。一要完善組織領導體系。要加快各級法治建設領導小組及其辦事機構的建設步伐，建立專職工作部門，確定相應的級格。二要加大理論研究力度。建立法治江西建設項目研究規劃，將法治江西建設中涉及到的重大理論問題和重要工作方案納入研究規劃之中，組織專家學者進行專門研究，提出解決辦法，切實發揮理論研究在法治江西建設中的引領和支撐作用。三要構建評估指標體系。在國際貿易和外商投資等領域率先開展法治評估探索和試點，由淺入深、由易到難，逐步擴展到征地拆遷、環境保護等政府行為的各方面，科學構建并逐步完善法治江西建設的評估指數及評估體系。四要健全社會評價機制。建立法治江西建設觀察評議制度，建立一支以人大代表、政協委員、人民陪審員、人民調解員、社工人員為主體的法治觀察員隊伍，形成一套觀察測評機制，對各地、各單位、各部門推進《綱要》分工任務和年度重點工作的情況，定期發布觀察測評報告，并將其作為考核的主要依據。

（責任編輯 趙海鷗）