人民調解基礎性作用初論

司法部基層工作指導司

人民調解基礎性作用初論

及時妥善化解矛盾糾紛、維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。人民調解是一項具有中國特色的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，是依法設立的人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動，在矛盾糾紛調解體系中發揮著基礎性作用。

一、人民調解基礎性作用的內涵及提出

（一）內涵

構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續過程。不同類型的矛盾糾紛有不同的訴求表達渠道和化解方式，比如當事人和解、以人民調解為代表的民間調解、行政調解、仲裁、訴訟等等，這些構成了多元的社會矛盾解決機制。人民調解以其分布廣泛、貼近群眾、方便快捷、及時就地化解糾紛的優勢特點，在社會矛盾調解機制中處于基礎性地位，發揮著重要的基礎性作用。

（二）提出

改革開放35年來，我國經濟社會各領域取得了巨大成績。在發展過程中，因經濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念的調整和變化，矛盾糾紛由傳統的婚姻家庭、鄰里關系、損害賠償等常見、多發領域，向醫療衛生、勞動人事、道路交通、旅游、消費、物業、物流、征地拆遷、土地流轉等領域擴展。這些糾紛起因復雜、主體多樣、利益多元，解決這類糾紛往往不是一種手段、一個部門所能做到的。整合各方面的力量，形成工作合力，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制勢在必行。

2005年，胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力的專題研討班上的講話中指出：“建立健全社會矛盾糾紛調處機制，把人民調解、行政調解、司法調解結合起來，依法及時合理地處理群眾反映的問題”。首次提出要把三種調解方式結合起來，建立健全社會矛盾調處機制。2006年，黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》進一步提出，“完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”。

黨的十八大要求，按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理結構，發揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業單位的協同作用，推進社會治理的規范化、專業化、社會化和法制化。加快構建源頭治理、動態治理和應急處置結合的社會治理機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾糾紛調處機制和權益保障機制，切實維護群眾合法權益。加強人民調解、行政調解、司法調解聯動，整合各方面力量，有效防范和化解勞動爭議、征地拆遷、環境污染、食品藥品安全、企業重組破產等引發的社會矛盾。黨的十八屆三中全會決定進一步指出，改進社會治理方式，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，激發社會組織活力，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，建立化解矛盾糾紛綜合機制，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。

2014年4月21日，習近平總書記在聽取司法部工作匯報時指出，司法行政其他各項工作，比如律師隊伍建設、人民調解工作、司法鑒定管理等，也是重要工作，要積極推進，不斷取得新成效。

按照中央的一系列決策部署，中央綜治委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等16個部委聯合印發《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，要求“堅持調解優先，依法調解，充分發揮人民調解、行政調解、司法調解的作用。把人民調解工作做在行政調解、司法調解、仲裁、訴訟等方法前，立足預警、疏導，對矛盾糾紛做到早發現、早調解。”確立了人民調解在矛盾糾紛調解工作體系中的基礎性作用。

二、人民調解基礎性作用的體現

人民調解的基礎性作用體現在人民調解深厚的文化傳統、性質特點、組織隊伍、工作實踐等各個方面。

（一）人民調解文化特點決定了人民調解是化解糾紛的首選方式。中華傳統文化從“人性善”出發，把“和”作為追求的價值標準和約束人們行為的日常準則。這個“和”就是“和諧”。在和諧文化的指導下，遇到問題糾紛時，要互相協商，互相讓步，達成某種妥協，從而實現雙贏，而不是訴諸公堂、交給官斷，爭得撕破臉皮，爭個我贏你輸。人民調解已經深深植根于中華文化的血脈之中，源遠流長、根深蒂固，無論是過去、現在或是將來，當事人仍傾向于首先通過調解這種自發的、民間的方式來解決矛盾糾紛，而非首先通過司法途徑來解決糾紛。人民調解作為中國傳統化解矛盾糾紛方式，它貼近基層、貼近群眾、貼近生活，處在化解矛盾糾紛最前沿，最易于為群眾接受和選擇。

（二）人民調解性質特點決定了人民調解是化解糾紛的主要途徑。隨著我國改革進入攻堅期深水區、發展進入轉型期，利益格局調整廣度深度加大，社會矛盾呈現出多樣性、關聯性、組織性、易變性等新特點，這些糾紛大多是人民內部矛盾引發的，大多涉及群眾切身利益。人民調解組織是依法設立的基層群眾性自治組織，人民調解員來自群眾，面向群眾，與群眾感情深、聯系緊，人民調解工作是把群眾組織起來辦群眾自己的事，用群眾喜聞樂見的方法化解群眾之間的矛盾糾紛，做人民調解工作本身就是做群眾工作。相比其他方式，這種糾紛解決方式最直接、最簡便，也最容易為群眾所接受。因此，人民調解的群眾性、自治性、民間性的本質屬性決定了人民調解在化解矛盾糾紛中具有獨特優勢，是化解矛盾糾紛的主要途徑。

（三）人民調解法律特點決定了人民調解是化解糾紛的基本形式。2010年制定的《中華人民共和國人民調解法》，全面總結了新中國成立以來特別是《人民調解委員會組織條例》實施以來人民調解工作的成果和經驗，提升了新時期人民調解工作的法制化、制度化、規范化水平，標志著人民調解法律制度體系基本完備。《人民調解法》在充分貫徹“調解優先”原則基礎上，建立了人民調解與其他糾紛解決方式的銜接機制，規定有關部門對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以引導當事人申請人民調解；對調解不成的糾紛，應當依法告知當事人通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利；當事人之間就調解協議的履行或者調解協議的內容發生爭議的，一方當事人可以向人民法院起訴。同時還確立了調解協議司法確認制度，進一步提高調解協議的履行率。人民調解法用法律的形式進一步強化和明確了人民調解的法律地位，使調解工作有法可依、有據可循，基礎性地位進一步鞏固。

（四）人民調解組織和隊伍決定了人民調解是化解糾紛的主要力量。在全國各類調解組織中，人民調解組織數量遠遠多于司法調解和行政調解組織，且網絡更加健全完善，基本形成橫向到邊、縱向到底的網絡格局。目前，人民調解委員會總數為810926個。其中，村（居）調委會為680566個，鄉鎮（街道）調委會為42592個，企事業單位調委會為65077個，社會團體和其他組織調委會31790個。村、居和鄉鎮、街道人民調解委員會實現了全覆蓋，約占各類人民調解委員會總數的88%，這些調解組織扎根于基層，是化解矛盾糾紛、維護社會穩定的主要力量，是構建大調解工作體系的組織基礎。人民調解員生活在群眾當中，來自群眾，面向群眾，能夠及時發現和掌握矛盾糾紛苗頭，方便在第一時間就地把矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態，防止矛盾糾紛激化。目前，全國共有人民調解員423萬余人，遠多于從事司法調解和行政調解的人員，具有雄厚的組織基礎和人員基礎。

（五）人民調解工作實踐證明了人民調解是化解糾紛的基礎。在矛盾糾紛調解工作體系中，人民調解化解的矛盾糾紛占相當的數量。以2013年為例，人民調解組織共調解糾紛943萬多件，遠超同期司法調解和行政調解案件。從矛盾糾紛排查預防情況看，2013年，人民調解排查矛盾糾紛290余萬件，接受委托或移交31萬余件，防止自殺案件1.7萬件，防止民事轉刑事案件4.9萬件，防止群體性上訪案件9.9萬件，把大量矛盾糾紛化解在行政、司法途徑之前，起到了司法和行政等手段無法替代的作用，在社會矛盾糾紛解決體系中處于基礎性地位。

三、人民調解基礎性作用發揮情況和存在問題

黨的十八屆三中全會指出，要“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。”這既對建立調處化解矛盾糾紛綜合機制作出整體部署，也對發揮人民調解基礎性作用提出了新的更高要求。各級司法行政機關認真貫徹落實《人民調解法》，貫徹落實中央決策部署，積極與有關部門協調配合，不斷完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，取得了初步成效。

（一）人民調解與行政調解實現初步銜接。各級司法行政機關切實加強與有關部門的配合，指導人民調解組織普遍建立了公調對接、醫調對接、交調對接、訪調對接等機制，通過在矛盾糾紛易發多發、適宜人民調解的行業和專業領域設立行業性、專業性人民調解委員會，或在公安派出所、交警大隊、信訪等部門設立派駐人民調解工作室等方式，實現人民調解與行政調解的銜接。各地緊緊圍繞重點領域和熱點矛盾糾紛，在醫療、道路交通、勞動爭議、物業管理、環境污染、消費、旅游、互聯網等領域積極開展人民調解工作，與相關行業主管部門密切配合，化解了一大批行業性、專業性糾紛。除此之外，各地結合實際，積極探索，進一步優化對接機制、深化對接內容。有的依托“110”建立公安、司法聯動系統，對110接警中的民間糾紛直接移交人民調解組織調解；有的建立“12348”矛盾糾紛咨詢調處平臺，對適宜人民調解化解的直接引導當事人到人民調解化解；有的建立“三調聯動”綜合服務大廳，與公安、信訪以及相關行政部門和各類調解組織對接，接受委托調解或邀請參與調解，搭建起專門調解疑難復雜民間糾紛的綜合調解平臺。目前全國共建立醫療糾紛人民調解委員會4121個，交通事故人民調解委員會3320個，勞動爭議人民調解委員會3820個，物業糾紛人民調解委員會3051個，設立駐公安派出所調解室8372個，駐交警大隊調解室1454個，駐信訪部門調解室1180個。

（二）人民調解與司法調解實現有效銜接。各級司法行政機關積極與基層人民法院協調配合，通過在基層人民法院設立派駐調解室等，對適宜通過人民調解方式化解的糾紛，通過訴前告知人民調解、訴中委托人民調解、訴后執行和解等方式，實現人民調解與司法調解的銜接。依法落實人民調解協議司法確認制度，實現訴訟與人民調解程序的對接，維護人民調解制度的權威性，增強人民調解工作的公信力。目前，全國共建立駐法院調解室2297個，2013年經人民調解達成調解協議的有8925164件，當事人申請司法確認的190857件，占達成調解協議案件總數的2.1%。當事人達成協議后反悔起訴至法院的糾紛共5799件，占達成調解協議案件總數的0.06%，其中被法院依法維持的3212件。

與此同時，也要看到，人民調解發揮基礎性作用仍存在一些困難和問題。

一是各類矛盾糾紛多發高發、調解工作的難度和壓力增大。在我國快速發展和全面積極轉型的新形勢下，人民調解在預防和調解大量婚姻、家庭、鄰里等一般性矛盾糾紛的同時，面對的新型矛盾糾紛迅速增多，這些矛盾糾紛內容復雜，調處難度加大。

二是人民調解組織建設和隊伍素質不能完全適應當前的工作。全國村居調委會實現了全覆蓋，占全國調委會總數的83%，村居調委會的調解員占全國調解員總數的82.5%，從數量上看是主力軍，但人均化解矛盾糾紛僅1.7件，作用發揮不充分；有的沒有注重調解工作的條件建設，工作場所、工作經費沒有落實，影響了工作開展；有的地方不注重對調解員的業務培訓，不注重解決調解員的生活困難，關心愛護調解員不夠，影響了工作積極性。

三是對人民調解工作認識不到位。有的部門積極性不高，協調配合不夠；一些地區對發揮人民調解基礎性作用認識不到位，工作思路和措施跟不上形勢變化，工作成效不明顯；有的對開展行業性、專業性人民調解工作配合力度不大，存在怕麻煩、不想擔責的心理，影響了工作開展。

四是人民調解經費保障水平較低。2007年財政部與司法部聯合制定《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，對人民調解工作經費作出了原則性規定。但很多地方在落實過程中并未將人民調解納入辦案范疇，地方財政支持力度不大，不少地方未建立人民調解經費長效機制。以2012年為例，每個調委會年均獲得補助300元，每個調解員年均僅獲得補貼112元，一定程度上影響了工作開展。

四、進一步充分發揮人民調解基礎性作用的設想

孟建柱同志在全國人民調解工作會議上要求，要“加快構建以人民調解為基礎，人民調解與行政調解、司法調解相互銜接配合的機制，形成分工合理、權責明確、優勢互補、協調聯動的社會矛盾糾紛解決體系”。要按照中央的要求，把人民調解工作與建立“三調聯動”工作體系結合起來，在推進“三調聯動”體系建設中，不斷發揮人民調解基礎性作用。

（一）夯實人民調解工作基礎。發揮人民調解基礎性作用，做好人民調解工作是前提。一要加強人民調解組織建設，夯實組織網絡基礎。按照網格化服務管理的需要，緊跟新農村建設和城鎮化建設步伐，進一步調整充實村（居）調委會，鞏固完善鄉鎮（街道）調委會，積極發展企事業單位調委會，形成遍布城鄉的人民調解組織網絡。二要加強隊伍建設，夯實人員隊伍基礎。拓寬選任渠道，積極從律師、公證員及其他法律服務工作者和退休政法干警、醫生等具有相關專業知識背景的人員中選任人民調解員；優化隊伍結構，提高專職調解員比例，加大培訓力度，形成一支熱心人民調解工作，有一定的政策、法律水平，會做群眾工作，專兼職相結合的專業化、社會化調解員隊伍；積極探索建立由醫學、法學、保險等相關專業領域專家組成的專家庫或專家咨詢委員會，形成人民調解員在一線調解、專家在后方提供咨詢的調解工作力量。三要進一步做好行業性、專業性人民調解工作，緊緊圍繞矛盾糾紛易發多發、適宜人民調解的行業和專業領域，依托人民調解協會、相關行業協會等社會團體和其他組織設立行業性、專業性人民調解組織，及時規范化解征地拆遷、環境保護、醫療衛生、勞資關系、物業管理、交通事故等矛盾糾紛。

（二）完善人民調解與行政調解的聯動機制。行政調解涉及的糾紛類型多、涉及行政部門多，完善人民調解與行政調解的聯動，應明確糾紛類型、聯動平臺和程序等。一要規范人民調解與行政調解對接的糾紛類型。行政調解涉及的糾紛類型復雜，政策性、專業性強。行政調解引導、委托、移交人民調解化解的糾紛，應當是涉及人身和財產權益的糾紛，法律明確規定主要集中在與民生密切相關的糾紛，如醫患糾紛、勞動爭議、物業管理、交通事故損害民事賠償、土地征用、拆遷安置補償等。二要搭建聯動工作平臺。加強與公安、勞動、信訪、衛生等行政主管部門的協調配合，通過聯合制定規范性文件等形式，共同推動設立行業性、專業性人民調解委員會或派駐人民調解工作室，逐步擴大覆蓋面。對已經設立的行業性、專業性人民調解委員會或派駐人民調解工作室，通過開展督導檢查等形式，依法加強指導和規范，確保其群眾性、自治性、民間性。三是完善聯動工作機制。積極與政府法制部門溝通，在擬定行政調解工作條例中，要規范委托調解、移送調解、邀請參與調解、重大矛盾糾紛聯合調解的范圍、條件和程序等，完善人民調解與行政調解聯動的工作機制。積極與有關行政主管部門溝通協調，建立完善聯席會議、定期溝通、信息通報、工作交流等工作制度，共同指導、推動人民調解與行政調解聯動工作，協調解決聯動過程中遇到的困難和問題。

（三）完善人民調解與司法調解聯動機制。人民調解與司法調解的銜接包括人民調解與審判機關、檢察機關調解的銜接。實現人民調解與司法調解的銜接，有利于緩解司法機關的辦案壓力，最大程度地實現案結事了，維護社會和諧穩定。一要規范人民調解與司法調解對接的糾紛類型。由于法律存在滯后性，一些矛盾糾紛往往法律法規沒有規定或者規定不明確，適用法律有一定困難，或者判決后難以執行。解決這類矛盾糾紛，通過司法途徑難以從根本上解決問題，更適宜通過人民調解方式來解決。因此，人民調解與司法調解對接的糾紛類型，可以包括各類民事糾紛、輕微刑事案件引起的糾紛以及法律法規沒有規定或者規定不明確，適用法律有一定困難的案件，或者判決后難以執行的糾紛。二要強化聯動組織建設。推進在基層人民法院或派出法庭設立派駐人民調解工作室，擴大覆蓋面。對已經設立派駐人民調解工作室的，規范其人員組成、名稱標識、調解程序、工作制度等。三要規范銜接配合程序。進一步加強與人民法院的協調配合，依法健全完善統計通報、信息溝通、案件指導、人民調解員培訓、選任人民調解員擔任人民陪審員、邀請人民調解員旁聽案件審理等工作制度，進一步規范訴前告知人民調解、訴中委托和指導調解、邀請協助調解、訴后執行和解等，實現人民調解與司法調解的銜接聯動。

（四）強化對人民調解工作的指導管理。司法行政機關要依法履行指導職責，規范人民調解組織設置、人員組成、名稱標識、調解程序、工作制度、場所設施等，重點加強對村（居）調委會、派駐人民調解工作室和個人命名人民調解工作室的規范，確保依法開展工作并切實發揮作用。依法加強對人民調解組織和調解員登記備案管理，健全和完善人民調解公示制度，提高人民調解工作的社會公信力。加強培訓工作，通過考試、考核，持證上崗等措施，建立完善人民調解員資格準入制度，大力宣揚和表彰在人民調解工作中做出突出貢獻的組織和人員。積極協調有關部門落實人民調解委員會工作經費和調解員補貼經費，加大政府保障力度，提高人民調解工作保障水平。

（責任編輯 張文靜）