積極應對主動融入新常態扎實推進國土資源改革創新

海寧市國土資源局

積極應對主動融入新常態扎實推進國土資源改革創新

海寧市國土資源局

編者按

經濟發展要適應“新常態”，這是中央基于我國階段性特征，對當前經濟形勢作出的重大審度和判斷。國土資源部門要搶抓機遇、創新舉措，以更加積極主動的姿態適應新常態下土地管理工作的新變化，把握新常態下中央對土地管理工作的新要求，落實好國土資源工作新定位。

根據浙江省國土資源廳黨組中心組理論學習會安排，現結合海寧實際，圍繞適應新常態、應對新常態、融入新常態，就推進土地管理改革創新作匯報交流。

一、適應新常態，改革創新勢在必行

“新常態”意味著經濟現實的變化，意味著經濟正在增速、結構與改革三方面取得更科學的平衡。過去經濟的高速增長就如汽車的超速行駛，以“高油耗”為代價，土地資源過度耗費已難以為繼，在土地管理上尤其體現在新一輪土地利用總體規劃的執行上，雖距規劃期末2020年還有6年多，但全省已有不少縣（市）或是規劃新增建設用地空間已不足，或是規劃期間新增建設用地規模已臨界或突破，在保障發展上存在規劃用地空間以及新增建設用地規劃和計劃指標的瓶頸制約。

經濟發展要適應“新常態”，國土資源管理工作也要適應“新常態”。中央提出了新常態下的發展必須是遵循經濟規律的科學發展、遵循自然規律的可持續發展、遵循社會規律的包容性發展，國土資源部確定了“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”的新定位，應對新常態關鍵在于抓好穩增長、轉方式、調結構、促改革等方面的工作。

二、應對新常態，土地要素改革先行

加快改革創新，是應對新常態、實現經濟持續健康發展的關鍵環節，更是海寧市作為全省要素市場化配置綜合配套改革試點先行在新時期所必須承擔的時代使命。2013年10月份以來，海寧市相繼出臺了土地要素市場化配置綜合配套改革的一系列文件，重點在推進土地供應差別化管理、低效用地市場化再開發、空間換地推進集約用地、集體建設用地流轉及土地要素審批改革等六個方面推進改革創新。

（一）實施土地供應差別化管理，促進“增量選優”

堅持土地供需雙向調節和有保有壓的原則，實行適應新型城鎮化、經濟發展轉型和產業結構優化升級的差別化供地政策。一是嚴格項目新增用地準入。新增工業項目用地原則上應達到畝均投資強度300萬元、總投資5000萬、畝均稅收18萬元、用地面積20畝及以上才具備供地條件。二是創新實施差別化供地出讓。對新引進項目，建立產業差別化供地導向，實行用地10-50年不等的彈性年限和“3+5+X”管理模式。三是強化土地出讓合同管理。將投資強度、達產畝均銷售和畝均稅收等納入土地出讓合同管理。完善出讓土地轉讓機制，根據產業類型和建設項目實際情況，在出讓合同中約定自用或出售比例，明確轉讓限制條款，特別是商辦用地自用部分原則上10年內不得轉讓，出售部分原則上5年內不得再轉讓。四是確定鼓勵產業發展導向。對先進裝備制造業、現代服務業、戰略性新興產業和科技創新創業項目，區別不同行業，建立產業發展導向地價修正體系，根據容積率、投資強度、畝均稅收給予10-20%的修正系數。五是創新出讓土地收回機制。對工業項目投產初始運行期屆滿后，畝均投入產出不足協議約定的50%或年應繳稅收連續三年低于行業平均的50%的，可終止土地出讓合同，收回國有土地使用權。

（二）推進低效用地再開發，促進“存量提質”

堅持政府引導、市場運作，公開透明、規范操作，實施畝產效益評價，強化市場配置土地，綜合施策倒逼企業轉型升級，調動政府、集體、建設用地原使用權人及相關權利人推進低效用地再開發的積極性，實現多方共贏，促進土地集約高效利用。

1.實施工業用地畝產效益綜合評價。2013年在全省率先建立了系統性的畝產效益綜合評價體系，對全市規模以上工業企業設置6個指標（畝均稅收占50%、畝均銷售收入占12%、畝均工業增加值占10%、單位能耗工業增加值占10%、排放每噸COD工業增加值占10%、全員勞動生產率占8%），規模以下工業企業設置2個指標（畝均稅收占90%、單位電耗稅收占10%）進行綜合評價。2014年根據2013年執行情況作了進一步完善，一是調整了評價范圍，將租賃企業納入評價；二是調整了評價指標和權重，規下企業增加了“畝均銷售收入”指標；三是調整了企業評價分類，新增出租混合型工業企業分類，減少了規下企業進入A類重點扶持類比重；四是調整稅收統計口徑，將原有實繳稅金調整為再加上各類減免稅金。目前，畝產效益評價正向全市3畝以下工業企業以及物流業等領域拓展。

2.實施差別化激勵和倒逼政策措施。按照“抓兩頭帶中間”的原則，針對不同類型企業，在用地、用電、用能、排污等方面實施差別化的激勵和綜合倒逼的政策措施。一是差別化城鎮土地使用稅。調整提高原有土地等級劃分，將城鎮土地使用稅從3元／平方米·年調整至6元／平方米·年（涵蓋了96%的工業企業），再根據企業“畝產效益”綜合評價結果分類分檔減免，A類重點扶持類土地使用稅減免80%，房產稅減免20%；A類鼓勵提升類的前50%企業土地使用稅減免60%，房產稅減免20%；A類鼓勵提升類的后50%企業土地使用稅減免40%；B類企業土地使用稅減免20%；C類企業不予減免。二是差別化用電。對A、B類企業實施差別電價，能耗在標準之內部分（國家行業標準）執行正常電價，能耗超過限額標準一倍以內部分提高0.1元／千瓦時，超限額一倍以上提高0.3元／千瓦時；對C類企業實施懲罰性電價，能耗在限額標準以內提高0.1元／千瓦時，標準以上提高0.3元／千瓦時。三是差別化用能。率先建立實施用能總量核定和交易制度，對年綜合耗能3000噸標煤以上或新增年耗能1000噸標煤以上的工業企業差別化核定用能總量，以2011、2012兩年用能量最高值為基準值，分別按單耗水平低于或高于全市工業增加值能耗五年規劃目標值，A類重點扶持類企業按基準值的100%、98%核定；A類鼓勵提升類企業按基準值的98%、96%核定；B按基準值的94%、92%核定；C三類企業按基準值的90%、88%核定，實行核定配額內不收費、新增用能量有償申購、超限額差別加價收費制度。四是差別化污水處理收費。對污水入網工業企業實行多因子復合加價收費制度（化學需氧量、酸堿度、懸浮物、磷酸鹽、氨氮5種），根據評價結果和行業特點實施差別化征收。目前實施多因子復合計價收費的234家工業企業入網污水量，占全市工業污水入網總量的77%。五是差別化用水。對C類企業實行差別水價和超計劃用水累進加價管理，差別水價執行標準在現行水價基礎上每噸水增加1元，超計劃用水量實行分檔累進加價收費。六是差別化排污總量和價格核定。差別化核定企業年度減排任務，A類減排任務為“十二五”全市工業平均年度減排任務的50%；B類工業企業平均分三檔，分別執行平均減排任務的1倍、1.5倍和2倍；C類為4倍。差別化核定排污權交易價格，A類為基準價，B類為基準價1.5、2、2.5倍，C類為4倍。下一步，畝產效益評價向全市3畝以下工業企業、物流業等更廣領域拓展。

3.推進低效用地市場化再開發。明確7種情形為低效利用土地，包括批而未供、供而未用、已供在建未竣工以及閑置的土地，列入“三改一拆”的土地，建設用地竣工驗收后6個月未投產、投產三年后畝均稅收低于行業平均或協議承諾50%的工業用地，以及畝產效益綜合評價C類工業企業用地。鼓勵通過市公共交易平臺公開轉讓，轉讓人涉及的轉讓稅費中的市級留成部分以先征后獎的形式給予全額獎勵，承受人可享受“三免二減半”的招商引資政策；對自愿退地并同意政府按原出讓價格收回的，可給予原權利人再次出讓后增值凈收益50%或每畝不少于2萬元的獎勵。今年以來已騰退收回低效利用土地33宗1399畝，兼并重組轉讓騰退土地18宗1238畝。

4.推進“空間換地”深化節約集約用地。出臺了《推進“空間換地”深化節約集約用地的實施方案》，在優化國土空間布局上，一方面推動城市空間綜合開發利用，加大開發區（園區）整合提升，加快城鄉低效用地再開發，鼓勵民資建設標準廠房等方面大力推進“空間換地”，充分挖掘土地利用潛力，提高土地利用效率和效益。另一方面在農村結合村莊布點規劃調整一并修改完善土地利用總體規劃，同時與城鎮規劃、農村土地整治規劃等相銜接，以適度集聚為導向，按照新市鎮和新社區優化點（1+X點）、保留提升點（Y點）、近期撤并點及中遠期控制點進行規劃布局調整優化，統盤解決農民剛需建房、農村土地綜合整治項目和拆遷項目安置建房，到2020年解決全市剛需建房1.5萬戶、搬遷安置3.4萬戶、宅基地復墾2.8萬畝。

5.推進農村土地綜合整治增減掛鉤。出臺《關于完善農村土地整治工作意見的通知》，通過農村土地整治復墾和增減掛鉤進一步優化城鄉建設用地空間布局和利用結構，同時繼續加大農村土地整治財政獎勵補助，切實提高農村土地整治項目節地率，原則上項目節地率達到45%以上、宅基地節地率應達到30%以上，推行“先復墾后掛鉤”政策，努力實現“當年批準立項、當年完成復墾、當年通過驗收”。

（三）建立要素交易平臺，推進“市場配置”

發揮市場在要素配置中的決定作用，制定了《海寧市要素市場建設方案》，組建浙江江南要素交易有限公司，負責開展涉及土地、排污權、能源、產權等資源稀缺類要素交易工作，政府制定交易規則，實現集中統一管理。除土地一級市場外，土地二級市場轉讓一并納入市統一交易平臺進行。今年以來土地一級市場出讓77宗、二級市場交易14宗，目前二級市場在掛C類企業用地轉讓土地10宗。

（四）探索農村土地改革，推進“價值顯化”

探索農村集體經營性建設用地入市流轉，制定出臺《海寧市農村集體所有建設用地改革實施意見》，在集體土地所有權保持不變、符合土地和建設規劃以及用途管制的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權實行有償、有限期和可流轉使用。推進農村宅基地流轉，鼓勵農村居民和在農村有保留房屋的城鎮居民自愿騰退宅基地，允許農村合法宅基地連同住房（含附屬用房）在本鎮（街道）范圍內的集體經濟組織成員間進行流轉，率先在丁橋鎮和“1+X”新市鎮新社區安置點開展了農村住房抵押貸款試點工作。

（五）深化行政審批改革，推進“提速提效”

實施行政審批層級一體化改革，推進擴權強所建設。開展權力清單梳理，精簡行政審批事項，通過調整合并取消，保留行政許可事項6項、非行政許可事項4項，對取消的許可審批事項變事前準入審批為事后備案監管。單獨設立行政審批科，所有行政許可事項和非行政許可事項（含承接事項）的審批職能統一劃入行政審批科，優化再造審批流程，以“環節最簡、材料最少、時限最短、效率最高”為目標，進一步規范審批報件和流程，實行了窗口土地登記即辦制和周六無休制，實現了審批服務進一步提速提效。9月9日《嘉興日報》頭版以《海寧國土創新審批方式服務群眾大提速》為題進行了專題報道，并在海寧窗口審批部門進行了全面推廣。

（六）加快政府職能轉變，推進“綜合執法”

加快政府職能轉變，推動“重審批，輕監管”向加強事中、事后監管轉變。2013年在許村鎮成立行政執法局，整合20個市級行政執法部門84名人員組成綜合執法隊伍，許村鎮國土資源所成建制派駐，劃分11個責任片區，市級相關執法部門充分授權，開展聯合執法，加強市場主體監管，對“無違建”創建、“三改一拆”、淘汰落后產能等進行常態化監管。目前，全市正推進綜合行政執法體制機制改革，在市城市管理行政執法局的基礎上，將新組建市綜合行政執法局，集中行使土地管理方面的法律、法規、規章所規定的關于非法占用土地、破壞耕地、不按批準的用途使用土地、非法轉讓集體土地等違法行為的行政處罰權及相關的行政監督檢查和行政強制職權。

三、融入新常態，改革創新再深化

下一步我們將主動融入新常態，大膽改革、勇于創新，加快推進土地資源要素市場配置，扎實推進農村集體建設用地改革和征地制度改革，啟動“多規合一”編制改革，為新常態時期探索推進土地管理改革創新積累經驗。

（一）加快推進土地資源要素市場配置

研究建立統一土地市場下的地價體系，形成權利平等、規則統一的公開交易平臺，提高土地要素市場化配置水平。試行建設用地指標公開有償交易，探索將年度新增建設用地計劃指標、農村土地整治增減掛鉤節余指標、批而未供土地農轉用盤活指標等納入公共交易平臺，在全市范圍內實行公開有償交易。

（二）扎實推進農村集體建設用地改革

加大農村土地整治復墾和增減掛鉤力度，穩妥推進和規范農村集體經營性建設用地入市流轉和有償使用，探索推進農村住房及其宅基地市場化流轉尤其要加快抵押擔保融資，實現農村土地資源配置效率最大化，保障農戶宅基地用益物權，健全完善農村集體建設用地收益分配機制，讓農民獲得土地級差收益，享受土地增值收益，分享市場化成果。

（三）穩步推進農村土地征收制度改革

隨著農村集體經營性建設用地直接入市，農村集體建設用地價值包括農村宅基地價值得以顯化，政府征地范圍將相應縮小、征地成本將進一步提高，要研究建立與經濟發展水平相適應的征地補償調整機制，探索改革征收土地補償和農民住房補償安置方式，農民住房補償安置由單體聯排安置向公寓房安置或按市價貨幣補償轉變，從而實現被征地農民“原有生活有改善、長遠生計有保障”。

（四）切實加強“多規合一”空間管控

啟動“多規合一”編制改革，探索將經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃、生態環境規劃等“多規合一”，優先劃定“永久基本農田保護邊界”和“生態保護紅線”，合理確定“城鄉建設用地擴展邊界”，尤其要優先保障村莊布點規劃用地，切實破解農民剛需建房難問題，著力構建生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間天藍水秀的國土開發空間格局，形成全市一張規劃藍圖，同時探索完善經濟社會、資源環境政策和空間管控措施，實現“一張圖”整體規劃管控，促進海寧經濟社會持續、穩定、健康發展。