杭州市耕作層剝離再利用工作研究

杭州市土地整理中心 陳 東 章岳峰 邵紅霞 張晟偉

杭州市耕作層剝離再利用工作研究

杭州市土地整理中心 陳 東 章岳峰 邵紅霞 張晟偉

耕地耕作層是農作物賴以生存的基礎，是糧食綜合生產能力的根本，是一種十分寶貴的資源。據相關資料表明，1厘米厚土壤的形成，要歷經200年歲月的打磨，而要形成黑土地，則需要雙倍的時間。人類社會從土壤中獲得了幾乎全部用作食物的農產品及部分用于工業的原材料，但是破壞耕作層卻是一朝一夕就完成了。耕作層剝離再利用全稱是建設用地耕作層表土剝離再利用，是為了實現耕地可持續利用，滿足社會、經濟可持續發展對耕地和耕地產品的需求，采取經濟、技術、法律、行政措施改善地力和生態環境的行為，將給國家、社會帶來巨大的經濟效益、社會效益和生態效益。

一、背景意義

耕地是歷經千年形成的農作物賴以生存的基礎，是國家糧食安全的物質保障。近年來，隨著社會經濟的迅速發展各類建設用地需求日益增多，大量耕地被占用，許多優質耕作層被填埋；而新開墾的耕地，由于表層土壤質地差，短期內難以提高產出率，導致糧食生產能力總體下降。

2006年，國土資源部發文要求推廣吉林省開展被占用耕地耕作層土壤剝離工作有關做法；2007年8月，浙江省國土資源廳發文要求有條件的地市積極開展表土剝離利用工作；2009年，杭州市政府出臺了《關于加強土地開發整理工作的補充意見》（杭政辦函〔2009〕246號）明確了耕作層剝離和使用的責任主體。長期以來，杭州市大部分建設占用耕地的耕作層被用作建筑墊土，造成難以挽回的損失；同時，新開墾的耕地和劣質耕地由于缺乏優質土壤來源而難以有效提高耕地質量等級。杭州市國土資源局根據實際情況在部分縣（市、區）通過耕作層剝離再利用試點形成了階段性的制度成果，但在推廣過程中發現仍存在著政策、資金、技術等諸多問題。黨的十八大以來，國家對耕地保護工作提出了更高的要求，明確要求建設占用耕地必須實行“占優補優、占水田補水田”。在總結近幾年來工作成效和經驗的基礎上，要清醒地認識到新形勢下耕作層剝離再利用是應對耕地占補平衡必然趨勢，是處理好經濟社會發展與保護耕地之間的重要抓手，是實現保護資源與保障發展雙贏的重要途徑。

二、工作現狀和問題分析

（一）機構設置不健全

杭州市耕作層剝離再利用工作目前還沒有設立市級層面專門的管理機構，暫時由市國土、農業共同管理。杭州7縣（市、區）在實際操作中有自己的做法，比如：建德于2013年成立了由分管市長為組長，國土局主要領導為副組長的建德市建設用地占用耕地表土剝離和再利用領導小組，領導小組下設辦公室（設在國土），并由市國土資源局、市財政局、市農業局、市水利局等部門為成員單位，負責組織協調、指導督促和組織項目竣工驗收等工作；其余各區、縣（市）耕作層剝離再利用工作由當地造地改田領導小組負責，鎮（街道及相關單位）負責具體實施。從各地工作經驗來看，耕作層剝離再利用工作綜合性強、涉及面廣、部門配合度高，設立政府層面的專門管理機構更有利于推動該工作的發展。省內先進地區機構設置對比情況（見表1）。

表1 各地機構設置對比情況表

（二）相關制度不健全

1.法律規定缺乏強制性?！锻恋毓芾矸ā返?2條規定：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良，可以要求占用耕地單位履行義務，并非必須履行，這對于要求占用耕地的單位或個人履行剝離耕作層的法定義務缺乏強制性。

2.制度建設急需加強。杭州市政府于2009年以市政府名義出臺了《關于加強土地開發整理工作的補充意見》（杭政辦函〔2009〕246號），要求各縣（市、區）探索開展工作，各地在多個方面進行了有益的嘗試。例如蕭山區將耕作層剝離再利用工作列入每年的土地開發整理任務；建德市于2011年出臺了《建德市建設占用耕地耕作層剝離和再利用管理辦法》；富陽市出臺《富陽市人民政府辦公室關于印發富陽非農建設占用耕地耕作層土壤綜合利用的實施意見（試行）的通知》等等一系列的措施來規范和推動耕作層剝離再利用工作。同時，剝離實施管理、堆場管理、資金籌集以及管理等難點問題制約著工作的進一步發展，急需通過總結提煉實際工作經驗，完善制度建設為該項工作的開展保駕護航，特別是市級層面需盡快出臺耕作層剝離與再利用工作的實施意見，明確耕作層剝離再利用的責任和實施主體，制定相應的獎懲措施，以指導各地更加規范有效推進工作。省內先進地區工作模式對比情況（見表2）。

表2 各地工作模式對比情況見表

（三）資金保障欠有力

隨著工作不斷發展，各種費用每年都在遞增，資金保障難度越來越大。然而當前杭州市本級及有關縣（市、區）尚未建立有效的耕作層剝離再利用專項資金籌措和使用辦法，實際操作不一，與工作發展的要求不相適應，如市本級沒有專門的資金籌措渠道，富陽市對耕作層剝離再利用的項目補助僅5000元/畝，與工作成本相比相差較遠。相較于省內先進地區耕作層剝離再利用專項資金籌措和管理辦法（詳見表3），杭州市亟需通過出臺有力的政策措施來強化資金保障。

（四）具體操作需優化

首先，耕作層土壤剝離再利用工程需要經過剝離、運輸、存儲、覆蓋等四道主要工序，對于剝離出來的耕作層土壤，最好的處理辦法就是直接用于土地開發整理項目。這種“點對點”的處理理論上是可能的，但在實際工作中往往受客觀條件的限制。因此，耕作層剝離再利用的時點、剝離范圍和堆場選址等關鍵環節要考慮是否影響建設項目開工建設、耕作層是否能及時利用、剝離經濟效益是否合算等多方面因素。而杭州市目前在具體的實施管理上還較粗放，缺乏明確統一的操作規則，與省內先進地區管理水平還有較大差距（詳見表4）。

表3 各地耕作層剝離再利用專項資金管理情況表

表4 各地具體操作規則情況對比表

三、探索解決對策建議

（一）加強組織保障

耕作層剝離與再利用工作涉及面廣、政策性強、技術含量高、責任重大，建議從杭州市政府層面成立耕作層剝離與再利用工作領導小組，市國土資源、農業、園文、環保、財政、城管、公安、交通警察、道路運輸等部門為成員單位，領導小組下設辦公室。市國土資源局負責全市耕作層剝離與再利用的指導協調、實施監管等工作；市農業局、環保局負責耕作層質量認定管理；市財政局負責耕作層剝離與再利用經費保障；市公安局、城管委、公安局交通警察局、道路運輸管理局負責耕作層剝離與再利用運輸管理、監督和違法行為的依法查處工作。各區、縣（市）政府成立縣級表土領導小組，做好轄區內耕作層保護與再利用工作。

（二）加強制度保障

首先，建議加快推進耕作層剝離再利用法律、法規的建設。

其次，根據杭州以及各縣（市、區）開展耕作層剝離與再利用工作的實施情況，出臺統一的開展耕作層剝離與再利用工作的實施意見，該意見應當明確幾個方面：

一是明確剝離標準。各地根據實際情況，合理安排工作時序和空間布局，編制耕作層剝離與再利用專項規劃，同時明確剝離區域、再利用區域和堆場設置等等。其中基本農田以及其他水田和菜地等優質耕地應當實施耕作層剝離，劃入剝離區域，而農業、環保等部門認定為污染耕地的不得實施剝離。

二是明確使用范圍。考慮到各縣（市、區）耕作層資源和土地整治在規模上難以協調匹配，為最大限度保護和利用耕作層，應當規定剝離的耕作層除優先用于土地開發整理新增耕地外，還可用于耕地質量提升、違法用地和臨時用地復墾、污染土地修復、城市景觀綠化和園林綠化等土壤改良項目，并可由政府主導，各相鄰縣（市、區）政府協商調劑使用。

三是明確管理細則。借鑒省內先進地區的工作經驗，規定剝離實施主體以及堆場管理、利用實施主體為鄉鎮政府。統一耕作層質量認定、堆場、運輸等管理標準。在質量認定上要規定具體的參數標準以及驗收確認的具體單位；堆場管理上加強鄉鎮（街道）與村集體經濟組織的協同配合，獲取群眾的配合和支持；運輸管理上要以市場為導向，文明運輸，確保安全和環境衛生。

四是明確獎懲措施。 首先，將耕作層剝離再利用工作納入政府耕地保護目標考核，并可與土地利用規劃和計劃管控相結合，對工作實施較好的地方，適當傾斜安排土地計劃指標。其次，可將利用表土新增的耕地面積和因改良土壤而使耕地質量提高的部分折算為一定等級的耕地面積，作為占補平衡補充的耕地面積，或者折抵一定的建設用地指標。

（三）加強資金和技術保障

1.資金方面。首先，根據法律規定，建設單位必須承擔耕作層剝離再利用工作義務，因此在資金籌措上，可提高建設單位繳納補充耕地成本回收款的標準，以保障工作資金來源，建議杭州市本級提高3萬元/畝。預計杭州本級每年建設占用耕地3000畝，共計可獲取資金9000萬元。其次，考慮到實際開展工作的實施主體為鄉鎮政府，因此財政要將收取的資金補助轉移給鄉鎮政府使用。根據杭州市具體實際情況、本文測算及先進地區經驗，建議市本級對二區五縣補助0.5萬元/畝，以推進全市開展工作；對主城區鄉鎮以獎代補3萬元/畝(其中完成耕作層剝離，獎勵鄉鎮1.5萬元/畝，完成耕作層利用，獎勵鄉鎮1.5萬元/畝)。預計今后杭州市主城區以及縣（市、區）每年的耕作層剝離再利用面積約8000畝，那么杭州市本級財政年度支出共計9000萬元（詳見表5），專項資金可維持收支平衡。最后，建議各縣（市、區）要結合本地實際，合理提高補充耕地成本回收款標準，做好耕作層剝離與再利用工作資金保障。

表5 市本級財政耕作層剝離再利用工作年度支出費用測算表

2.技術方面。國外從上世紀五六十年代就開展表土剝離再利用工作，主要用于土地改良和污染治理，日本因其土地資源稀缺，在表土剝離再利用工作時做得是最細最完善的，而我國表土剝離再利用工作主要應用于開發建設中。建議在工作中加大“移土培肥”“坡改梯”等技術研究投入，借鑒國內省份的有效做法，有助于節約項目成本、保護生態環境、健全“占優補優”的長效機制。

（四）處理好政府與市場關系

總的來說，關于表土剝離再利用工作，我們需要更全面的法律、法規、政策支撐，還要通過政府宏觀調控微觀管理，各級政府要充分認識耕作層剝離與再利用工作的重要性，出臺配套政策，引導建設項目不占或少占優質耕地，尤其是優質水田，確需占用的，耕作層要應剝盡剝、能覆盡覆。同時，耕作層剝離再利用還需要加入更多市場運營機制，比如積極鼓勵并推行各類市場主體自籌資金參與耕作層剝離再利用工作，政府負責監管、驗收、回購，激活民間活力。同時，通過政府協調、財政資金擔保，引導商業銀行與項目剝離主體、再利用主體簽訂融資協議，彌補財政資金滯后的現實問題，通過建立統一、開放、競爭、有序的市場體系來打破地區、部門的分割，營造企業、個人和政府有機結合的現代市場經濟體系，促進耕作層剝離再利用工作全面協調發展。

四、結語

數千年的農業文明興衰史告訴人們：人類文明以實現自然物的增值而獲得發展，其根基卻存在于表土資源，文明的存在與發展與其賴以生存的表土資源密切相關。美國一位土壤學家更是提出警告：“土壤的衰竭或消失，可能危及經濟發展和政治穩定的程度更甚于石油儲量的減少，但對土壤的衰竭和消失沒有得到像對石油衰竭統一的重視?！蔽覈?，土地后備資源缺乏，而各方面用地需求強烈，以及環境保護意識的增強，表土剝離再利用的應用會越來越廣泛，而杭州市需要在這樣的大環境下不斷突破資金、技術、法律法規的瓶頸，為整個杭州市的經濟建設和生態平衡發展提供有力的后備資源保障。