浙江省耕地質量評價工作的歷史現狀、問題與對策

浙江財經大學不動產研究所 徐保根 趙建強 薛繼斌

浙江省耕地質量評價工作的歷史現狀、問題與對策

浙江財經大學不動產研究所 徐保根 趙建強 薛繼斌

一、浙江省耕地質量及農用地評價的歷史

（一）上世紀的耕地與農用地評價

浙江省有歷史記載的土地開發利用始于春秋戰國時期，但真正大規模開展土地評價工作的是在上世紀70年代之后。

1.開展土地評價的基礎工作—土地資源調查

自中華人民共和國成立以來，浙江省人民政府高度重視土地調查工作。1979-1986年根據國家的統一布置，在富陽縣試點的基礎上開展了第二次土壤普查，并結合第二次土壤普查，進行了土地普查和土地概查。1984-1992年，浙江省開展了自建國以來投入最多，調查最全面的土地詳查。通過土地詳查，獲得了比以往土地調查內容更全面、精度更高的全省土地面積數據。為保持土地詳查數據的現勢性，從1996年開始，浙江省以10月31日為統一時點，每年進行一次土地變更調查。隨著社會經濟不斷發展，科技不斷進步，土地調查的技術方法不斷更新，2003年6月至2006年10月浙江省各縣（市、區）應用高科技的信息技術開展了土地利用現狀更新調查，全省土地利用現狀調查成果的準確性、現勢性和信息化水平進一步提高，土地調查的技術方法和管理機制也邁上了一個新的臺階。2008年開始，全省又大規模開展了第二次土地大調查工作。

2.以土地資源分類研究為基礎的農用地評價

農業歷史悠久的浙江省，廣大勞動人民對土地資源的開發利用、治理保護具有豐富的經驗，但對浙江土地資源進行科學、系統地分類研究還是20世紀70年代才開始的。重點開展了浙江省土地資源分類、浙江省坡地資源綜合評價分類、浙江省紅壤資源分類評價、石灰巖山地資源分類評價等研究工作。

3.農用地適宜性評價

浙江省土地利用詳查摸清了全省土地利用類型的面積、結構及地理分布規律。在此基礎上，對全省農用土地各組成要素的性質，包括人類長期勞動所施加的影響在內作進一步的分析，按照農、林、牧業利用的生態要求與土地條件相比較，以評定土地在一定用途條件下，土地對該用途的適宜程度及適宜等級。農用土地評價，是土地資源調查的重要組成部分，也是土地管理的一項基礎性工作。

（二）新世紀的耕地及農用地評價

1.浙江農用地分等與定級估價試點

浙江省是我國開展農用地分等定級估價工作的試點單位之一。1999年開始農用地分等定級估價試點工作，2001年以市為單位完成試點任務，獲得農用地綜合評分結果的相應報告、圖件、數據成果，并于2002年通過國土資源部土地利用管理司、中國土地規劃勘測院組織的驗收，驗收結論認為“按項目合同完成了任務”。

2003年8月，國土資源部正式頒布了《農用地分等規程》《農用地定級規程》和《農用地估價規程》，并要求全國所有省、市、自治區都按照新頒布的規程，開展農用地分等與定級估價工作。對此，浙江省國土資源廳十分重視，組織了以浙江省土地勘測規劃院為具體項目承擔單位，以浙江財經學院為技術協作單位的聯合課題組，于2003年年底再次啟動浙江省農用地分等完善工作，到2005年5月，全省農用地分等完善工作已經基本完成。

2005年9月9日，浙江省農用地分等成果與縣級定級估價試點成果在杭州通過由國土資源部土地利用管理司、國土資源部土地整理中心和中國土地勘測規劃院組織的國家級驗收。

浙江省農用地分等完善中，課題組采取“全省統一技術路線，縣級負責外業調查、收集資料和成果校驗，省級負責方案設計、技術指導、內業處理及成果匯總”的工作組織方式，調動了省、市、縣三級國土資源部門的力量，完成了全省農用地分等工作及安吉縣、龍游縣、慈溪市、吳興區四個試點縣（市、區）的農用地定級估價試點工作。

浙江省這次進行農用地分等工作的90個縣（市、區）中，有14個縣以1∶5萬更新的土地利用現狀圖為工作底圖，其余76個縣為1∶10萬原土地利用現狀圖。在分等成果方面，建立了省級和縣級分等數據庫、省級分等單元與縣級的單元相對應，初步實現了數據的可追溯；初步建立了浙江省農用地國家級、省級、縣級標準樣地體系；應用相關分析、專家咨詢、野外校驗與其他相關土地評價成果比較等方法，進行了農用地分等結果的檢驗和調整；完成了安吉、龍游、慈溪、吳興共四個試點縣的農用地定級估價試點工作。同時，探索了運用農用地分等定級成果進行耕地占補平衡等級折算系數測算方法、征地區片價測算、土地開發整理耕地質量評價的應用研究。

2012年浙江省又在全省范圍內開展了耕地質量等級評定的補充完善工作，2013年11月通過了國土資源部驗收，完成了1∶1萬較大比例尺的耕地質量分等成果。

2.耕地綜合生產能力核算

2011年在全省根據《農用地產能核算技術規范》，以2006年完成的全省農用地分等成果，開展了1∶5萬比例尺的耕地綜合生產能力核算成果。

3.耕地質量動態監測評價試點工作

為了使耕地質量評價常態化，實現耕地數量與質量的同步變更，2012年浙江省以《農用地質量分等規程》(國標)，在慈溪市開展了耕地質量動態監測評價試點工作，這是全國開展的16個試點縣之一。2013年又在全省十一個地市各選擇一個縣市區進一步擴大。同時開展了土地整治耕地的質量評定工作。

4.浙江省耕地質量評定與地力分等定級

為加強占補平衡補充耕地質量評定工作，強化耕地質量監管，確保耕地“數量不減少、用途不改變、質量有提高”，浙江省以省長令的形式出臺了《浙江省耕地質量管理辦法》，浙江省農業廳在全國《耕地質量評定與地力分等定級技術規范》(試行)的基礎上，制定了《浙江省耕地質量評定與地力分等定級技術規范（試行）》。以浙江省農業廳為主，開展了耕地質量評定與地力分等定級的相關工作，并在部分縣市區開展了土壤化驗和耕地質量評定工作。

5.農業地球化學調查與評價

由浙江省農業地質調查研究院在浙江省農業地質調查院組織開展。完成了慈溪、龍游、嘉善、安吉四縣市的基本農田質量調查試點，開展了這四個縣市的多目標農業地球化學調查與農用地分等成果融合的試點研究工作。在全省范圍內完成了1∶25萬小比例尺的浙江省農業地質環境調查，1∶5萬比例尺的浙江省土地質量地球化學評估、典型縣市土地質量地球化學評估，1∶1萬比例尺的杭州市土壤重金屬污染與蔬菜生產安全研究、重金屬農業高科技示范區生態環境調查等成果。目前地質部門開展的農業環境地球化學調查評價，主要是對影響農業生產的地球化學環境的地質本地因素值和人為因素值開展調查評價，但還僅僅是限于業務部門內部開展，多為研究類的成果，主要為農業生產服務，還沒有形成行政部門的日常工作和相關文件、規定。

二、浙江省耕地質量評價的現狀與問題

（一）耕地質量評價現狀

目前浙江省耕地質量評定工作，主要有國土部門和農業部門來管理，形成了三大塊業務工作：一是國土部門以《農用地質量分等規程》（國標）、《農用地質量定級規程》（國標）為基礎的耕地質量等級評定，包括農用地產能核算、耕地質量等級動態監測等；二是農業部門以《浙江省耕地質量評定與地力分等定級技術規范（試行）》為基礎的耕地地力調查與評價；三是地質部門開展的農業環境地球化學調查評價工作。但真正上升到政府層面而大規模開展耕地質量評價工作的僅有國土部門的農用地質量等級評定和農業部門的耕地地力調查與評價。

1.國土部門開展的耕地質量等級評定

國土部門開展的耕地質量等級評定，以國標《農用地質量分等規程》《農用地質量定級規程》為依據，充分考慮了光溫水等氣候、地形地貌條件、土壤肥力、土地開發利用程度、農業投入產出等各方面的因素，耕地質量分等成果可實現跨縣域、跨地市橫向可比，耕地質量定級成果可實現縣域內橫向可比，包含了耕地適宜性評價、質量評價、經濟評價等系列成果，成果體系比較完整。

2.農業部門開展的耕地地力調查與等級評定

農業部門開展的耕地地力調查與等級評定，有農業部、浙江省農業廳的《耕地質量評定與地力分等定級技術規范》（試行）為依據，充分考慮了土壤、地形地貌、生態環境質量、污染等因素，對土壤物理、土壤化學、土壤環境方面的因素考慮全面，直接為農業生產服務的效果好。但目前的成果缺點是：一是未考慮光溫水氣候因素；二是評定的耕地質量成果無法實現跨縣域、跨地市的橫向可比，不能滿足國土部門管理工作的需要。

（二）存在問題

1.各部門開展的耕地質量評價工作存在不足

浙江省國土部門開展的耕地質量分等工作目前有以下缺點：一是缺乏土地整治耕地是否合格的衡量標準；二是沒有考慮農用地的地質環境、土壤污染等因素；三是沒有考慮土壤氮、磷、鉀等直接影響作物生長的易變因素，僅能滿足國土部門耕地占補平衡、土地整治質量管理等工作的需要。

農業部門開展的耕地地力調查與等級評定工作，沒有考慮光溫水等氣候方面的因素，也無法實現耕地等級評定成果的跨區域可比性，不能滿足耕地占補平衡、等級折算等國土部門管理工作的需要。

地質部門開展的農業環境地球化學調查評價，還沒有上升到政府層面開展工作，僅限于研究階段，服務范圍有限。

2.多部門開展，多方管理，信息不能共享，重復勞動多

雖然國土、農業等部門開展的耕地質量分等、耕地地力調查與評價、農業環境多目標地球化學調查評價工作各有特色和優缺點，工作角度和用途不同，但它們之間也有需要“相通”的內容。由于目前這三塊耕地質量評價工作是多部門開展、多方管理，導致許多工作成果和信息不能共享，相互間的重復勞動較多，造成人力、資金等資源的浪費。

3.缺乏耕地損毀（或破壞）評價的技術方法

目前耕地遭損毀（或破壞）比較嚴重，雖然我國已“破壞耕地罪”的刑法規定，浙江省也制定了破壞耕地的處罰措施。但由于實踐中缺乏耕地損毀（或破壞）評價的技術方法，導致在實踐中對破壞耕地的程度、可恢復的可能性與恢復成本等問題的標準難以把握，從而影響了對破壞耕地者的處罰。

4.耕地污染和生態方面的評價工作薄弱

總的來看，目前在耕地質量評定方面，多注重耕地產出水平、綜合生產能力等方面的評價，對耕地生態環境質量和污染方面的評價指標考慮不多。在為國土資源管理服務的耕地質量評價中如何考慮耕地生態環境質量和污染方面的指標、在為農業生產服務方面如何考慮耕地生態環境質量和污染方面的指標等，目前開展這方面的研究工作還不多。

三、進一步做好浙江省耕地質量評價工作的基本思路

針對當前耕地質量評價工作的現狀、存在的問題，進一步做好浙江省耕地質量評價工作的基本思路是：加強各部門的資源整合，實現資源信息共享，相互間既要有明確分工和主攻方向，又要相互配合、相互支持、調查評價成果共享。要加強耕地破壞調查評價、耕地污染和生態方面的評價工作，積極開展為國土管理服務的耕地質量分等如何體現耕地污染和生態環境因素方面的研究工作；強化耕地的生態質量。

（一）國土部門與農業部門耕地質量評價工作關系的協調

1.把土地整治耕地質量及其變化特點作為協調兩部門耕地質量評價工作關系的基本出發點

深刻分析認識土地整治耕地質量的這些特點，是我們正確處理和協調國土與農業部門耕地質量評價工作關系的基礎。土地整治耕地質量及其變化的特點主要包括，原有耕地與新增耕地并存，土壤結構均受到人為干擾；土地整治耕地的基礎設施條件變化大；土地整治耕地質量易變因素多，受社會經濟活動影響大；土地整治耕地質量具有相對性，科學選擇適宜的作物，有利于耕地質量提升。

2.既明確分工又相互配合是協調兩部門耕地質量評價工作關系、共同搞好耕地質量建設的關鍵

針對耕地質量及其變化過程特點，把耕地質量建設分為以土地平整、農田水利、田間道路、生態工程建設為主的“平臺質量”建設和以土壤氮、磷、鉀、有機質等土壤養分提高為主的“利用質量”建設兩個過程階段。我省耕地質量評價應圍繞耕地“平臺”質量建設和“利用”質量建設這兩個階段工作，分別開展耕地質量評價工作。耕地“平臺”質量建設及其耕地質量評價工作，主要為國土資源部門的土地管理工作服務。耕地“利用”質量建設及其耕地質量評價工作，主要為農業部門的農業生產管理工作服務。

為國土資源管理服務的耕地質量評價，應以國標《農用地質量分等規程》為依據，充分借鑒吸收農業環境多目標地球化學調查評價成果，開展耕地質量評定工作。為農業生產服務的耕地質量評價，要以農業部門的《耕地質量評定與地力分等定級技術規范》(試行)為依據。這兩項耕地質量評價工作都要充分借鑒吸收農業環境多目標地球化學調查評價成果。

（二）國土部門耕地質量評價的基本思路

充分吸收其他部門開展耕地質量評價工作的經驗和成果，從滿足土地整治項目區耕地質量驗收、耕地質量評定方法更具可操作性、綠色優質農產品生產基地建設等方面，來建立和完善耕地質量等級評價方法體系，主要包括耕地質量分等定級、耕地質量動態監測網絡建設、土地整治耕地（新增耕地和高標準農田建設）合格標準評定、耕地損毀（或破壞）調查與評價、耕地產能核算、宜耕土地后備資源調查與評價、耕地流轉價格評估，等等。

四、浙江省近期耕地質量評價的工作重點與措施建議

一是開展浙江省土地整治耕地質量等級評定辦法的制定。以國標《農用地質量分等規程》為依據，結合土地整治耕地及其質量特點和浙江省工作實際，有針對性地開展土地整治耕地質量等級評定辦法研究。并在此基礎上，盡快出臺“浙江省土地整治耕地質量等級評定辦法”。在遵循《耕地質量分等規程》的同時，突出土地整治的土地平整、農田水利、田間道路、生態工程等要素。制定土地整治耕地合格標準的評定辦法與標準。在需要的土地整治區開展耕地的環境地質和生態環境調查與評價工作。

二是開展耕地質量動態監測網絡建設。實現耕地數量變更與質量變更同步，確保耕地占補數量平衡與質量平衡的統一。要在重點搞好全省11個耕地質量動態監測試點縣的基礎上，盡快擴大到全省每個縣市區。

三是加強耕地損毀（或破壞）評價的技術方法研究。應從耕地被損毀（或破壞）的面積、類型、程度、原因、恢復可能性、恢復成本等方面開展耕地損毀（或破壞）評價的技術方法研究。

四是宜耕土地后備資源與墾造水田土地資源的調查評價。從生態文明建設角度，開展全省宜耕土地后備資源調查與評價工作，分析土地整治補充耕地潛力，為耕地占補平衡工作提供充分依據。研究制定浙江省墾造水田標準與技術規范，分析全省墾造水田的潛力、區域分布，為浙江省墾造水田及高標準農田建設提供依據。

五是加強以培肥地力、配方施肥、提高土壤環境質量為目標的耕地質量評價工作。農業部門重點開展為農業生產服務的耕地質量和地力調查評價工作，突出土壤氮、磷、鉀等直接與農作物相關的土壤肥力等因素，為農業生產提供高質量的土壤。重點開展高標準基本農田建設、土地整治新增耕地快速培肥等方面的耕地地力調查評價工作。

六是加強耕地污染和生態質量的調查評價工作，實現耕地產出能力和生態質量的有機結合，確保食物安全。要在總結目前我省地質調查研究院已有工作成果和技術方法的基礎上，提高工作力度，擴大工作范圍，盡快上升到政府工作層面推動耕地污染和生態質量的調查評價工作。