關于征地補償價格的思考與建議

杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

關于征地補償價格的思考與建議

杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

目前，征地拆遷矛盾依然突出，征地難現象在各地不同程度存在。從九十年代的盼征地，搶征地，希望通過征地農轉非變成居民戶口、招工安置變成城里的工人，到如今拒絕征地，原因是多方面的，筆者認為本質上還是由于被征地農民對征地補償的期望越來越高，與現行的征地補償標準存在較大的落差。現就征地補償提出一些淺見。

一、杭州市區征地補償的實踐和探索

1.法定征地補償費標準

在實行征地區片價以前，征地補償是根據土地管理法規定，按被征土地的原用途給予補償，以年產值倍數法計算。補償費包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四項，其中土地補償費、安置補助費的總和最高為征收前三年平均年產值三十倍。就以當前的糧食價格，以及農業生產現狀，每畝地最多僅能夠獲取2000-3000元的種糧收益。也就意味著，在法定意義上，這兩項費用的補償在6萬-9萬元。

2004年以后，征地實行了“區片綜合地價”（包含土地補償費、安置補助費）。區片價既不根據原用途，也不按產值倍數，而是綜合考慮人均耕地數量、土地區位、土地供求關系、當地經濟發展水平等因素，以不低于原征地補償標準、維護被征地農民合法權益等為原則，確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠發展有保障。從各地來看，區片價大幅度地提高了原征地補償標準。

杭州是進行征地補償探索較早的城市，杭州的征地補償標準在全國也是處于較高的水平，2009年實施的征地區片價標準為13-27萬元/畝，青苗和地上附著物補償采取包干統籌，按照征地總面積，以每畝4萬元的標準補償給被征地村（社區），并由其據實補償給相應的所有權人，征地補償標準實際達到了17-31萬元/畝。2014年調高了征地區片價，新標準目前正在審批中

2.參保和留用地建設

對政府而言，征收一塊地，除需支付征地區片價及青苗、地上附著物補償外，還有在被征地農民參加社保和留用地建設上的投入。

杭州在社保安置上有兩種做法。一是擴大征地農轉非人員參加養老保險的范圍，改變以往勞動年齡段內人員納入參保、勞動年齡段外人員貨幣補助的補償方式，將勞動年齡段以上人員也納入參保范圍。二是征地農轉非人員不再參加“雙低”保險，即低標準繳納、低標準享受，而是與城鎮職工基本養老保險接軌，繳納費用更低，享受標準更高。

在留用地上，按照征收農用地（不含林地）的10%給予留用地指標，對歷年核發指標總數不足15畝的，一次性補足15畝。留用地指標用于村集體發展三產，為被征地村帶來長期收益及就業崗位。截至2013年6月，杭州主城區范圍內累計核發留用地指標10890畝，已落實留用地項目用地近5000畝，出讓留用地項目超過200個。沒有條件建設留用地的，也可通過合作開發或將指標貨幣收購的方式獲取可觀的經濟收益，據調查，留用地指標的市場調劑價已經達到了每畝200萬元。

二、目前征地補償中存在的困難和問題

盡管征地區片價在逐年提高，而且安置方式也逐步多元化，征地程序更加規范，但征地依然困難重重，主要表現在以下兩方面：

1.農民對征地補償標準滿意率不高

被征地農民對政府制定的征地補償標準不滿意不是個別現象，即使像杭州這樣在全國處于較高水平的城市也不例外。杭州據抽樣問卷調查，市區（含蕭山、余杭）農民對現行征地補償標準的滿意率僅為50%，對征地補償標準不滿意的調查對象中，期望值大部分高于現標準50%以上。出現上述現象的原因是：一是由于法定的征地補償費只包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四項，政府在社保及留用地建設上的大量投入被大眾、媒體忽略，征地補償的實際支付水平被低估；二是一些人將征地補償標準與土地出讓價格混為一談，由于“地王”的不斷出現，認為政府“低買高賣”，導致出現了政府在征收過程中剝奪農民利益的片面社會認知。

2.征地主管部門對于拒絕征地行為缺乏協調手段

雖然目前杭州市區的標準與其他城市橫向比較已經處于高位，但由于被征地農民認為征地價格遠遠低于他們應該得到的補償，因而拒絕配合辦理征地相關手續。根據目前的征地程序，征地報批前必須完成“告知、確認、聽證”，上報審批材料中應包含村民會議紀要和聽證資料（需村里蓋章確認），村里以不提供上述材料為手段拒絕征地。對此，征地主管部門并無太多的協調手段，只能通過當地政府協調解決。

3.地上附著物和青苗品種難以窮盡，標準難以確定

征地區片價只包含了土地補償費和安置補助費兩項，青苗和地上附著物補償獨立出來另行補償。由于《土地管理法》及其實施條例均未對青苗和地上附著物補償作出明確規定，浙江省實施辦法中雖然列有專門條款，但仍比較原則。如省實施辦法第二十六條規定“青苗補償費按照當季作物的產值計算；樹木和建筑物、構筑物、農田水利設施等的補償費，按照其實際價值計算”。被征土地上的青苗品種、地面附著物的種類很多，補償標準難以逐一列舉，而一些大型園藝基地和特殊養殖場，如何確定補償價格，難度較大，原本可不作價補償而通過合理的搬遷補貼予以解決，但由于受“按實際價值計算”原則的約束，僅支付搬遷補貼存在補償不到位的風險，導致征地成本大大提高。

4.征地補償標準爭議協調流于形式，難以發揮作用

目前各地已建立征地補償標準爭議協調裁決制度，由于以下兩個原因導致操作性不強。一是包含土地補償費和安置補助費的區片價是剛性的，理論上是政府定價，沒有還價的余地，因此，征地雙方在補償價格上的分歧無法用協調裁決制度予以解決。二是對青苗和地上附著物的補償爭議協調，法律法規規定太過原則，實際工作難以操作。由于評估標準不確定，對同一個補償對象，不同的評估單位、不同的評估方法出具的評估價格差距甚大。如我省前幾年一條高速公路征地，涉及一園藝公司33.5畝的苗木補償爭議，由法院指定的會計師事務所評估價為三千多萬，從評估結果分析，其采取的是“收益現值法”。而具體到該案件，合理的計算方法應為“現行市價法”，即對竹林和苗木等的實際損失補償，而不是對其預期利益的公司資產值的評估，其評估價二百萬不到。

5.征地補償費分配方法不一

土地管理法實施條例規定土地補償費歸集體經濟組織所有，但是卻沒有對集體如何處置作規定。目前，各區、街道，甚至村與村之間的做法都不統一，有些村是將所有或大部分土地補償費分配到征地農戶手中；有些將土地補償費平均分配給村中的所有農戶；有些集體經濟較為發達的村已經實現將成員手中的地全部有償收回，遇到征地時，征地費全部歸集體所有。征地補償費在村集體內部的分配方式不統一，導致村民之間互相攀比，引發一定的矛盾糾紛，國土部門在處理這類問題時，由于缺乏可操作的依據，協調存在一定的難度。

種植戶與承包戶的補償也存在糾紛。種植戶在轉包期內土地被征收，由于種植戶與原承包方和村集體經濟組織之間權利義務不明晰，種植戶得到的補償過低，引起一定的矛盾糾紛，種植戶進而要求國土資源部門確定其應得的補償價格。

三、對策與建議

征地主管部門現在面臨的，一方面是媒體輿論、專家學者和被征地農民要求提高征地補償的呼聲日益高漲，一方面是征地的強制性、征地補償標準的剛性特點，以及地方政府發展經濟對用地需求較高。經驗表明，解決征地問題不能一味以提高區片價標準為手段，還應該通過其他措施緩解征地矛盾。

1.加大宣傳力度，保證輿論導向的正確性

將征地區片價及青苗、地上附著物補償、被征地農民社保的政府投入部分、留用地等征地補償政策，作為一個整體的土地征收補償體系進行宣傳，引導正確的公眾認知。

2.適度提高征地區片價標準

有少數學者過度強調土地的集體所有權，甚至與國有土地相提并論，以此來博取眼球，制造噱頭。但是，對農民權益的過度保護，會導致農民征地時漫天要價，或者提出與征地無關的要求，導致征地問題久拖不決，對城市建設有很大的負面影響。有些農戶因獲高額補償而坐食利息，成為“食利階層”，農民在對土地沒有很大貢獻的情況下獲得了比城市居民和其他農民更多的額外財富，同樣也是一種社會不公平現象。作為征地主管部門，必須綜合考慮平衡好國家、集體、農民三者權益，土地開發成果向農民傾斜，應該是整體農民，而不是單個的被征地農民，而保障被征地農民的長遠生計，主要通過社保、留用地途徑解決，基于以上考慮，征地區片價標準宜隨著社會經濟的發展逐步提高，以適度為原則。

3.提高農民在土地增值收益中的分配比例

幾乎所有西方國家都認為，土地增值收益不應該屬于土地所有者。因為土地用途是國家設定的，農民對這塊地的貢獻充其量是培肥地力，進行農業生產。根據規劃把一塊地調整為工業用地或者房地產用地，是社會經濟發展的結果，是全社會的貢獻，所以增值收益不應該屬于農民個人。

但畢竟土地是農民賴以生存的生產資料，我國是社會主義國家，在增值收益分配中，采取的是逐步擴大對集體土地所有權人的利益傾斜。目前，被征地農民參保所需資金按政府、集體、農民各出一點的原則，政府承擔的費用占參保費用總額30%；集體和個人占70%，在征地補償費中列支。為體現農民在增值收益中的分配比例提高，確保被征地農戶的生活水平不下降，長遠生計有保障，可進一步提高政府的社保投入比例，以及征地區片價中安置補助費金額。

4.細化青苗和附著物補償標準

實際征地中，青苗和地上附著物品種繁多，征地部門應會同農業、林業、物價、統計等部門進行調查、分析、定價，使得青苗和附著物補償標準具有科學性和實用性。同時上位法應明確對價值較高的樹木、苗木等的征地補償是屬于“遷移”還是“賠償”。對于一些大型園藝基地和特殊養殖場，補償價格難以確定的，應予以明確是否采取由中介機構評估的方式，及評估單位應具備的資質和其他準入條件，評估的具體計算標準等。

5.適時建立征地協商機制

為使征地補償標準協調裁決機制在補償的合法性認定，特別是合理性認定上發揮更大的作用，在合適的時間引入征地協商機制。大膽突破現行框架，改變政府定價的做法，將征地區片價作為最低保護價，引入征地單位與被征地者之間的談判機制。征地雙方出現爭議時，啟動協調裁決機制予以裁定。

6.盡快制定征地補償費分配辦法

國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）要求省級政府制定土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法，國土資源部《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）再次要求制定完善征地補償費分配辦法。為使國土資源部門對征地補償費分配方案的指導和監督有法可依，有章可循，應盡快制定征地補償費分配辦法，進一步明確四項費用的用途、分配，防止被征地農民的合法權益受到侵犯。