關于當前社區矯正工作的幾點思考

劉道龍（湖南省司法廳副廳長）

魏 威（湖南省社區矯正管理局副局長）

關于當前社區矯正工作的幾點思考

根據中央的要求和省委、省政府的部署，湖南省社區矯正工作自2008年9月啟動試點以來，全省司法行政機關克服工作機構、人員、經費、經驗等方面的重重困難，積極組織實施，全省社區矯正取得明顯成效。一是社區矯正工作體系基本建立，全省14個市（州）和各縣（市、區）初步建立了“黨委、政府統一領導，司法行政部門組織實施，相關部門協調配合，社會力量廣泛參與”的社區矯正領導體制和工作機制；二是工作進展比較順利，2008年9月，湖南省在14個市（州）中的長沙市岳麓區、湘鄉市等15個縣（市、區）啟動了試點，2009年初開始陸續接收社區服刑人員，2010年在全省所有市轄區開展試行，2011年將社區矯正工作擴大到了全省各縣（市、區），2012年在全省所有鄉鎮（街道）全面推開；三是工作制度不斷完善，在貫徹落實中央關于社區矯正工作的重大決策部署和相關部門重要文件、制度的同時，湖南省結合工作實際，先后制定了13個關于社區矯正的規范性文件和多項工作制度，使社區矯正工作基本做到了有章可循；四是教育矯正成效明顯，截至2013 年9月在冊社區服刑人員為3萬余人，已累計接收5萬余人，社區服刑人員重新違法犯罪率僅為0.07‰，處于全國領先水平。與此同時，湖南的社區矯正工作面臨的困難不少，司法行政機關及社區矯正機構面臨的壓力不小，歸納起來主要有：一是對社區矯正性質把握還不夠準、認識還不到位；二是社區矯正工作的保障比較滯后；三是社區矯正工作隊伍能力素質還不相適應；四是工作發展不平衡，等等。存在的這些困難和問題，已經影響甚至制約了全省社區矯正工作的健康發展。因此，需要各級黨委、政府及司法行政機關高度重視，下大力氣加以解決。

一、沖破思想阻力

社區矯正是一種與監禁矯正相對應的非監禁刑罰執行方式。在我國，社區矯正是將管制、緩刑、暫予監外執行、假釋的罪犯置于社區內,由社區矯正機構在相關社會團體、民間組織和社會志愿者的協助下,在判決、裁定或決定確定的期限內,矯正其犯罪心理和行為惡習,促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。我國社區矯正的定義，對社區矯正工作的性質、對象、力量、機制、內容、目標方向都進行了明確界限，但由于社區矯正在我國及我省開展的時間不長，大家對這一新事物認識不清、不到位具有一定的客觀性，但對這些模糊、錯誤認識如不及時糾正，對工作是十分有害的。從近年來我省社區矯正工作實踐來看，端正思想認識，正確把握社區矯正的本質屬性和方向，是當前推進我省社區矯正健康發展的重要任務。

（一） 破除與監禁矯正不恰當比較思想。長期以來，我國實行的是單一的監禁刑罰，當引入社區矯正這一非監禁刑罰執行方式后，人們自覺不自覺地將社區矯正與監禁矯正進行不恰當比較，一方面是認為都是刑罰執行，就采用監獄工作的理念、思維、方式方法開展社區矯正工作，特別是在社區矯正工作規范滯后的情況下，照搬一些監獄工作模式，甚至侵犯社區服刑人員合法權利，使得社區矯正工作失之過嚴；另一方面是認為都是刑罰執行工作，就要參照監獄警囚比配備執法工作力量，撥付經費，產生脫離社區矯正性質的不當期望值，也使得一味強調建立社區矯正警察隊伍的呼聲日益高漲，認為當前社區矯正沒有法律地位，保障不到位，與監獄的保障對比相距太遠，于是消極對待工作，有的地方甚至不按規定接收社區服刑人員。

（二）厘清社區矯正與監外執行區別。監獄系統有一種思想認為現在的社區服刑人員過去由公安機關監管時，沒有象現在司法行政機關社區矯正機構這么嚴格，甚至認為現在是司法行政機關內部“多事”等等。這些認識，忽視了社區矯正制度的存在，對適用社區矯正社會調查評估、規范監所與社區矯正機構工作銜接等工作制度不了解、不理解，產生對社區矯正工作不配合、不支持甚至對抗的心理及行為，出現了目前部分地方和工作環節上監獄與社區矯正機構銜接不順暢、工作不協調的現象。

（三）澄清與安置幫教相混淆觀念。將社區服刑人員等同于刑釋安置幫教人員，這在少數司法所工作人員中較為明顯。表現為將這兩項工作混為一談，特別是將社區矯正的社會適應性幫扶與安置幫教的幫扶等同起來，使得社區矯正這一刑罰執行工作失之于軟，削弱了社區矯正刑罰執行的功效，偏離了社區矯正方向，改變了社區矯正刑罰執行的性質，影響了社區矯正刑罰執行的正常進行。

（四）摒棄“等靠要”思想。社區矯正是司法行政機關在“四無”（無機構、無人員、無經費、無經驗）的狀態下克服重重困難啟動的，但隨著社區矯正工作的推進，特別是社區服刑人員的快速增加，在機構建設、人員編制、經費及法制保障等滯后的情況下，加上司法行政隊伍中“弱勢”心理定勢的影響，一些工作人員產生了“等靠要”的思想，導致工作“慢慢來”，甚至停滯不前，貽誤工作。

（五）消除埋怨情緒。對目前社區矯正工作機構、人員、經費和立法等與工作不配套的現狀，在一些縣級司法局及司法所產生了較嚴重的埋怨情緒，他們沒有辯證地看待我省及我國實行社區矯正以來在機構、人員、法制保障及體制機制建設方面取得的進展，沒有看到目前社區矯正工作中存在的一些困難和問題是發展過程中的困難和問題。這種消極的思想情緒，導致工作不落實，不得力，甚至有的不作為，亂作為，影響了社區矯正工作的正常展開。

思想是行動的先導。以上的這些思想和認識問題，在各地各級不同程度地存在，已經影響甚至阻礙了社區矯正的正常開展，必須引起高度重視。要站在把握刑罰執行方向、維護法律權威、維護社會公平正義的高度，進一步把思想和認識統一到國家對社區矯正的法律定位、中央和省對社區矯正的決策部署上來，正確把握社區矯正本質屬性，加快推進我省社區矯正工作。

二、依靠黨政領導

中央明確提出，我國社區矯正要建立“黨委、政府統一領導，司法行政機關組織實施，相關部門協調配合，社會力量廣泛參與”的領導體制和工作機制，這也是由社區矯正這一刑罰執行方式、我國的國情及司法體制所決定的。社區矯正是一項系統工程，需要黨委、政府的堅強領導才能有效推進，特別是在社區矯正發展初期，更加需要各級司法行政機關積極主動爭取黨委、政府的重視和支持。我省開展社區矯正工作以來，廣大司法行政機關積極爭取黨委、政府的重視和支持，社區矯正工作的試點和推開工作進展比較順利，隨著社區矯正工作的推進，各級黨委、政府對社區矯正工作的認識和重視程度不斷提高。但是，從現狀來看，社區矯正工作在各級黨委、政府的工作中還沒有擺到應有的位置，改變這一現狀，需要各級司法行政機關善于緊緊依靠黨委、政府的領導力，在黨委、政府的堅強領導下推進社區矯正工作。首先，要積極主動、理直氣壯向黨委、政府匯報社區矯正工作，特別是要闡明社區矯正工作的性質、領導體制和工作機制，爭取重視和支持。其次，要對本地開展社區矯正工作的優勢、存在的困難和問題做到心中有數，特別是要提出切合本地實際、行之有效解決困難和問題的措施，防止部分司法行政機關出現的講困難和問題停留在口頭上、解決困難和問題落實不到行動上的狀態，當好黨委、政府推進社區矯正工作的參謀，有計劃、有措施、分步驟扎實推進社區矯正工作。再次，社區矯正工作離不開法院、檢察、公安等部門和基層、社會組織的配合參與，要充分發揮各級社區矯正工作領導小組的作用，在社區矯正執法工作中規范和加強司法行政與法院、檢察、公安等部門的銜接，在社區矯正教育幫扶工作中落實教育、民政、人社等部門的社區矯正工作職責。各級司法行政機關要爭取黨委、政府支持，將社區矯正工作納入相關部門和組織、特別是鄉鎮（街道）及村（居）民委員會的工作職責與考評內容，尤其要充分發揮村（居）民委員會在社區矯正工作中的基本力量作用，從而把司法行政機關“組織實施”社區矯正工作的職責落到實處。

三、凝聚社區合力

在我國，社區矯正是將管制、緩刑、暫予監外執行、假釋的罪犯置于“社區”內, 由社區矯正機構在相關社會團體、民間組織和社會志愿者的協助下開展社區矯正工作。但是從我省社區矯正工作現狀來看，在正確把握社區矯正這一刑罰執行方式、特別是其“社區性”上存在一定的差距，從而影響了當前社區矯正工作的全面推進。當前，在加強社區矯正工作的“社區”力量上，要從以下幾個方面思考和解決問題。

（一）正確把握社區矯正工作力量的“社區性”。我國社區矯正的領導體制和工作機制明確了“司法行政機關組織實施，相關部門協調配合，社會力量廣泛參與”的格局，當前尤其要改變社區矯正工作由司法行政機關“單打獨斗”的觀念、思維模式、工作方法。首先從理念上認識到目前社區矯正工作不是缺乏力量，而是對社區矯正工作力量缺乏有效的組織、指導和整合，切實將社區、社會力量“組織”起來參與社區矯正工作，發揮應有作用。

（二）切實加強社區矯正小組建設。“兩院兩部”的《社區矯正實施辦法》和我省“兩院兩廳”的《社區矯正實施細則》都明確要求，為每個社區服刑人員成立矯正小組，矯正小組成員除由司法所執法工作人員擔任組長外，其他成員可以包括社會工作者和志愿者以及有關部門、村（居）民委員會、社區服刑人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人等。成立矯正小組，既體現了社區矯正的本質屬性、工作機制，又是落實社區矯正監督管理、教育矯正和社會適應性幫扶基本任務的現實要求。在工作中，縣（市、區）司法行政機關及社區矯正機構應指導司法所認真落實專群結合的工作機制，加強矯正小組建設，要挑選人員、明確責任、加強督導，積極、有效發揮矯正小組的作用，把社區矯正工作夯實筑牢。

（三）司法行政機關要積極主動參與社區建設。社區功能的強弱，直接影響社區矯正工作的開展，社區功能發揮得好，有利于社區矯正的有效進行，反之，社區矯正難以開展，甚至無法進行。同時，社區功能發揮好了，會減少社區內人員的違法犯罪，進而減少社區服刑人員數量，從而形成良性循環。司法行政機關要在黨委、政府的領導下，積極主動參與到社區建設中去，充分發揮司法行政職能多的作用，在社區的管理、服務、保障、教育、安全穩定等功能作用的發揮上提供法律服務和法律保障，進而融洽司法行政機關特別是司法所與社區之間的關系，為司法行政機關組織實施社區矯正夯實基層組織、群眾力量基礎。

四、提升隊伍能力

“兩院兩部”的《社區矯正實施辦法》和我省“兩院兩廳”的《社區矯正實施細則》規定：縣級司法行政機關社區矯正機構對社區服刑人員進行監督管理和教育幫助；司法所承擔社區矯正日常工作；社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作。這些規定明確了我國社區矯正工作力量是以司法行政機關執法工作者為核心、社會工作者為輔助、社會志愿者為補充的“三位一體”的社區矯正工作隊伍。從當前的狀況來看，我省社區矯正工作隊伍建設取得了一定進展，但是存在的困難和問題也比較明顯，除社區矯正工作隊伍專業化程度不高以外，社區矯正工作執法人員數量明顯不足、能力不相適應、隊伍不穩定，社會工作者數量明顯不足、隊伍不夠穩定，志愿者作用發揮不夠明顯。社區矯正工作隊伍建設存在的這些困難和問題，已經影響甚至制約了社區矯正工作的正常開展，需要認真研究解決。堅持發展與規范并重，建立一支綜合素質高、專業能力強、結構合理、相對穩定的社區矯正工作隊伍，已經迫在眉睫。

（一）增加數量。據統計，截至2013年6月底，我省兼職從事社區矯正工作的人員市（州）司法行政機關共40人，平均每個市州為2.8人，縣（市、區）共393人，平均每個縣市區為2.9人；全省2405個司法所中： 兼職從事社區矯正工作的4771人中，中央政法專項編制2140人，地方行政編制1073人，事業編制857人，其他身份701人；無人所78個，1 人所1082個，2 人所571個，3人所674個。同期全省在冊社區服刑人員為29126人。從統計數據來看，一方面是目前我省司法所中央政法編制數量明顯不足，加上部分縣（市、區）擠占挪用中央政法專項編制，使得司法所部分工作人員不具備刑罰執行的主體資格，損害了社區矯正刑罰執行的法律地位、權威性和嚴肅性；另一方面是目前每個司法所平均有12名社區服刑人員，部分司法所社區服刑人員已經在80人以上，司法所目前承擔著包括社區矯正在內的9項職能任務，工作力量嚴重不足，社區矯正各項工作難以落實到位，矯正質量難以保證。改變這一現狀，一是對全省司法所中央政法編制進行清理，解決部分地方擠占挪用中央政法專項編制的問題。二是協同省編制部門向中央申請增加政法專項編制，每個司法所明確1名以上中央政法專項編制、具有公務員身份的工作人員專職從事社區矯正工作，確保社區矯正執法主體資格的合法性。在此基礎上，逐步建立一支專門化的非監禁刑罰執行隊伍，即社區矯正警察隊伍，從而保障社區矯正工作順利開展。三是要抓住政府出臺政策購買服務的契機，積極爭取黨委、政府支持，按一定條件、比例招聘社區矯正社會工作者，建立一支數量相適應、結構合理、專業優良的社區矯正社會工作者隊伍。四是按一定條件、比例建立完善社區矯正志愿者隊伍。

（二）提高質量。社區矯正工作隊伍素質的高低，直接影響社區矯正工作成效，甚至關系到社區矯正的工作方向和大局。提高社區矯正工作隊伍能力素質，是擺在各級司法行政機關面前的一項十分重要而又緊迫的任務。一是要實現“大轉變”。長期以來，縣（市、區）司法局和司法所從事的是法律服務和人民調解等“軟”職能的工作，承擔社區矯正這一刑罰執行“硬”職能后，工作性質、對象、內容、方法等方面發生了質的變化，產生了諸多不適應，需要在職能定位、思想觀念、工作理念、思維模式、工作方式方法等方面從“服務”向“執法”進行轉變，切實履行好社區矯正執法職責。二是加強對社區矯正工作人員的教育培訓，重點是著力提高社區矯正執法工作人員的能力素質，包括執法意識、執法理念、執法能力、執法水平等，確保社區矯正工作人員的能力素質與當前繁重的工作任務相適應。三是要建立完善教育培訓機制，選擇一、二所合適的高校建立省級培訓基地，各級司法行政機關應定期確定培訓方向、規范培訓內容、豐富培訓形式，并對培訓活動的效果進行跟蹤問效，不斷改進教育培訓工作，提升社區矯正工作隊伍專業化水平。

（三）分類管理。社區矯正工作隊伍構成的多元性及工作職責的差異性，必然要求各級司法行政機關對社區矯正工作隊伍在統一基本要求的同時，要重點抓好分類管理。一是對社區矯正執法工作者隊伍而言，在按照公務員的基本要求進行考試錄用、管理、培訓、考核、獎懲的同時，要著眼規范社區矯正刑罰執行，建立和規范社區矯正執法人員準入機制，提高社區矯正執法工作人員執法能力素質及組織協調水平，確保社區矯正執法公平、公正、規范、廉潔；二是對社區矯正社會工作者、志愿者隊伍而言，要建立準入機制和條件，把好進口，暢通出口，司法行政機關要加強社區矯正社會工作者、志愿者的行業組織建設，在省、市（州）、縣（市、區）分別建立社區矯正社會工作者協會、社區矯正志愿者協會，實行規范化的行業管理；三是要建立符合社區矯正社會工作者、志愿者特點的崗位職責、考評機制和激勵機制，提高社會工作者、志愿者的工作效能；四是司法行政機關要“組織指導”社會工作者、志愿者參與社區矯正工作，但不能違背社會工作者、志愿者工作的特殊規律去干擾工作，尊重其工作規律，確保社會工作者、志愿者在社區矯正工作中充分發揮行業和專業作用。

五、增強研究推力

我國從2003年引入、試點社區矯正這一新的刑罰執行方式過程中，研究、總結推廣了北京模式、上海模式等試點經驗，推動了全國社區矯正的發展，確定了我國社區矯正的方向，初步建立了中國特色社區矯正制度。我省自2008年9月試點社區矯正工作以來，一手抓發展推開，一手抓規范建設，在不斷總結經驗的基礎上，先后出臺了我省的適用社區矯正社會調查評估辦法、獎罰辦法、社區矯正實施細則等13個規范性文件和工作制度，有效促進了我省社區矯正的規范、健康發展，有些制度規范在全國領先，得到了司法部的充分肯定。從我國、我省社區矯正處發展現狀來看，加強社區矯正理論和實踐研究、充分發揮理論研究對實踐的推動作用仍然十分重要。

（一）高度重視。理論是行動的指南。隨著社區矯正工作在我省的全面展開，加強社區矯正基礎理論研究、正確把握社區矯正方向和大局，加強社區矯正風險評估工具開發和信息化建設等應用性研究、解決社區矯正的基礎環節問題，已經顯得尤為重要和迫切。省級社區矯正機構要著眼大局，承擔起這些研究及應用推廣的職責，切實解決存在的突出問題和重點難題。

（二）系統規劃。社區矯正在我國及我省都是方興未艾的事業，需要研究的內容和范圍都很廣泛，面臨的新情況和新問題在今后一個比較長的時期內會層出不窮，司法行政機關及社區矯正機構要把握社區矯正刑罰執行的開放性特點和工作機制，依托和充分發揮高校、研究機構等的資源優勢，堅持整體規劃、把握重點、分期進行、逐步解決的總體思路，加大投入，加強合作，有力推進社區矯正這項系統工程建設。

（三）把握重點。從我省目前社區矯正實踐來看，一是要健全制度體系。建立健全符合我省社區矯正特點的制度體系，從基礎上確保我省社區矯正工作規范、健康發展。二是要加強對重點工作對象的矯正研究。一個是對農村戶籍社區服刑人員的矯正研究。我省2013年6月底在冊社區服刑人員29126人，其中農村戶籍22662人，占77.8%（全國的比例為78%）。因此，要依托對我省涉農問題研究有成果、有優勢的湖南農業大學開展農村社區矯正研究，從而在加強農村社區矯正力量、完善農村社區矯正制度措施、落實農村社區矯正監管、教育和幫扶任務上取得理論成果和實踐上的有效推進。另一個是對主要犯罪類型社區服刑人員的矯正研究。我省2013年6月底在冊的社區服刑人員中，侵犯公民人身權利、侵犯財產、妨害社會管理秩序三種犯罪類型的社區服刑人員分別占同期總數的23.3%、24.1%、17.4%，準確把握三類犯罪社區服刑人員的心理、行為等特點，有針對性地采取監管、教育和幫扶措施，增強矯正效果，具有非常重要的研究價值和實踐需要。三是要解決重點難題。在社區矯正工作多個環節，需要運用科學的評估工具對社區服刑人員進行風險評估和矯正質量評估。筆者2011年參加司法部組織的赴加拿大社區矯正境外培訓學習，了解到歐美國家十分重視社區矯正評估工具的開發和應用，加拿大已經開發使用了第四代風險評估工具，2007年我國香港地區引進了其第三代風險評估工具，但由于國情、社情、法律制度等的不同，對國外及香港地區的風險評估工具不能照搬照用。因此，目前迫切需要依托具備心理學、法學等科研力量的高校或機構研究開發社區矯正風險評估、質量評估工具，廣泛應用于社區矯正社會調查風險評估、入矯及解矯風險評估、矯正質量評估等多個環節，科學評估社區矯正風險、質量，促進社區矯正質量的提高。

（責任編輯 張文靜）