浙江省強制隔離戒毒場所戒毒人員公共法律服務現狀調查與思考

浙江省十里坪強制隔離戒毒所課題組

浙江省強制隔離戒毒場所戒毒人員公共法律服務現狀調查與思考

戒毒人員公共法律服務，是指在強制隔離戒毒所主導下，以實現戒毒人員基本法律服務權益為出發點和落腳點，為滿足戒毒人員的公共法律服務需求而構建的全覆蓋、公益性、均等性和可持續性公共服務體系，屬于公共服務的重要組成部分。主要內容包括了提供糾紛調解、法律援助、法律咨詢、法律幫助、法律保護、法律宣傳等。

黨的十八大要求，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的公共服務體系。為戒毒人員提供公共法律服務，是現階段經濟社會發展的需要，是加強和創新社會治理的重要環節，也是強制隔離戒毒所運用法治思維、法治方式的重要載體，對于保障戒毒人員合法權益，推動強制隔離戒毒所法治建設，提升強制隔離戒毒所社會價值具有重要意義。

一、公共法律服務現狀調查

筆者通過問卷調查、個別談話等形式，以浙江某強制隔離戒毒所236名戒毒人員為樣本，其中20歲以下4人，21～30歲118人，31～40歲87人，40歲以上27人，從他們對公共法律服務的基本認識、知識需求、主觀期待，以及戒毒場所開展公共法律服務的載體運作、實際效果等5方面進行調查分析。調查結果主要呈現以下特點：

（一）基本認識處于模糊狀態。調查顯示，236名戒毒人員中，有75名、占31.78%的戒毒人員不知道公共法律服務的內容，剩余68.22%的人員大略知道有法律援助、法律宣傳、糾紛調解等。不知道的人中，30歲以下的有54人，初中及初中以下學歷的有63人；大略知道的人中，31歲以上的有97人，初中及初中以下學歷的有151人。97人對公共法律服務的認識，排名前三的信息來源渠道是成長經歷、周圍人講述和電視節目。21人不認為公共法律服務有用。

結論：（1）學歷與戒毒人員對公共法律服務的認識程度關系不大，年齡與認識程度呈正比關系，年齡越大，認識越多； （2）信息來源渠道單一并呈現經驗性特點，以主觀感受為主，缺乏常識認識和理性分析，容易產生認識偏差。

（二）知識需求處于多元狀態。在法律宣傳方面，有79名、占33.47%的人員對婚姻法知識感興趣；有53名、占22.46%的人員對禁毒法知識感興趣；有41名，17.37%的人員對合同法知識感興趣；有26名、占11.02%的人員對行政訴訟法知識感興趣；其余37人沒有想法。進一步調查發現，79名戒毒人員中，未婚的18人，已婚的33人，離異的28人，離異比例達35.44%；41名戒毒人員中，私營企業主24人，占58.54%，曾有過借貸糾紛的13人，占31.71%；53名戒毒人員中，多次復吸人員39人，占73.58%；26名戒毒人員中，有12名、占46.15%的人員對強制隔離戒毒表示過異議。

結論：（1）戒毒人員對法律知識的渴求度較高，且種類廣泛，與近年來我國大力推進民主法制建設有密切關系；（2）法律知識需求與戒毒人員婚姻狀況、職業種類、個人經歷均有一定關系，戒毒人員維權意識明顯增強。

（三）主觀期待處于低位狀態。在法律援助方面，有21名、占8.90%的戒毒人員通過信件或口頭等形式提出過，排名前四的為勞動報酬、戶籍、醫療保險、就業問題；21人中，外省籍的17人。 236人中，有137名、占58.05%的戒毒人員不認為法律援助能解決問題。在糾紛調解方面，236人中，124名、占52.54%的戒毒人員反映在矯治生活中有矛盾糾紛時，習慣于老鄉出面私下調解解決問題，不告知管理民警；有37名、占15.68%的戒毒人員會求助于骨干人員幫忙解決。在法律保護方面，有13名、占5.51%的戒毒人員認為強制隔離戒毒所還有維權不到位的地方，主要集中在所務不夠公開、執法有瑕疵、審批不夠及時等方面。

結論：（1）提出法律援助的人數較低，且問題多集中于制度性問題范疇，難以通過法律援助方式解決；（2）外省籍人員提出法律援助的較多，可能與其異地矯治，法律保護不健全有關；（3）糾紛調解還有濃厚的鄉群意識，戒毒人員對民警的不信任情況在一定范圍存在。

（四）載體運作處于單一狀態。236人中，在法律服務形式的選擇上，排名前五的分別是地方政府來人幫教、面對面法律咨詢、視頻播放法制片、法制情景劇演出和網上法律咨詢，分別占31.78%、23.73%、18.22%、16.10%和10.17%。同時，83.90%的戒毒人員認為在所期間僅接觸過地方政府來人幫教和視頻播放法制片兩種形式。另外，在法律服務的提供者方面，戒毒人員認為目前主要是由民警提供，形式是宣講所規隊紀；有56名、占23.73%的戒毒人員更希望法律服務由律師或地方政府提供。

結論：（1）戒毒人員關注法律服務載體的多樣性，并已經開始對通過互聯網等新載體提供法律服務產生濃厚興趣；（2）戒毒人員希望能引進更多服務者，得到更專業的服務。

（五）實際效果處于弱化狀態。在法律宣傳方面，有55名、占23.30%的戒毒人員認為上法律課沒用；55人中，多次復吸的43人，表示上課內容老生常談，不解決實際問題。在提出法律援助的21人中，有11人提出的問題得到了書面回復，有7人提出的問題得到了口頭答復，有3人無回復。僅有5人對回復內容感到滿意。在矛盾糾紛調解方面，有70.76%的戒毒人員表示提出的問題，民警在24小時內幫忙解決了；有15.25%的戒毒人員表示民警在48小時內幫忙解決了；但仍有13.99%的戒毒人員表示民警是在72小時之后幫忙解決的。其中有11名、占4.66%的戒毒人員認為解決不徹底或沒有解決。

結論：（1）法律宣傳效果在多次復吸人員身上體現不明顯，其對宣傳內容產生了一定倦怠心理；（2）戒毒人員對糾紛調解的及時性和有效性提出了更高要求，民警的調解效率還難以適應；（3）法律服務的總體效果是好的，但在某些方面仍有較大提升空間。

二、制約因素分析

近年來，強制隔離戒毒所在戒毒人員公共法律服務方面做了大量的工作，更加注重人權保障、訴求回應、執法公正、法律宣傳等，確立了依法治所的基本理念，樹立了公正廉潔文明執法的良好社會形象。同時，我們也要看到，強制隔離戒毒所開展公共法律服務起步晚、起點低、壓力大，在理念、制度、服務能力、服務載體、運行機制等方面還存在一些問題，主要是：

（一）理念轉變不到位，重防范輕服務。長期以來，強制隔離戒毒所一直面臨著安全穩定的重大壓力，民警大量的時間、精力和警力被投入到維穩工作中，形成了一些固有的慣性思維。一是管理民警與戒毒人員的關系。少數民警簡單地把雙方定位為管理者與被管理者，認為兩者是相互對立的，后者只有服從前者的義務，而前者沒有為后者提供服務的義務。二是對公共法律服務的認識較淺。少數民警認為建立公共法律服務體系是地方政府做的事，針對的是社會弱勢群體；而強制隔離戒毒所是特殊場所，不具備公共法律服務的職能。同時，民警首要的是做到嚴格公正文明執法，而不是提升到提供公共產品的境界。三是“飯碗”與亮點的關系。認為維護場所安全穩定是“飯碗”工程，而公共法律服務是亮點工程，守住“飯碗”是必須的，亮點工程則可有可無，有條件可以開展，沒條件也可以不開展。

（二）制度設計不完善，重原則輕細節。目前，在強制隔離戒毒工作中，公共法律服務的內容散見于各類制度和上級領導講話中，《禁毒法》、《戒毒條例》和《司法行政系統強制隔離戒毒工作規定》等也沒有提出戒毒人員公共法律服務的概念，有所涉及的包括了法制教育、通信權保護、所務公開、申訴權等，并不系統完整。在民警日常執行的制度方面，大量的是關于如何加強管理、教育及崗位執勤要求的制度，就公共法律服務方面，突出的是法律保護及法律宣傳部分，并將其作為管理、教育的組成部分。對于糾紛調解，強制隔離戒毒所只是從維護場所安全穩定的角度，要求民警做好動態研判、個別談話教育、心理咨詢等，沒有明確糾紛調解的內容、組織、流程、要求；對于法律援助和法律咨詢，則更少在制度層面上涉及，一般都是按廳局要求部署開展短期性的活動，或者由地方政府組織力量來所開展，強制隔離戒毒所主動性不強，大多做的是法律援助問題的收集、上交工作。

（三）服務能力不適應，重粗放輕精細。這里講的不適應，主要是指民警隊伍的公共法律服務能力跟不上戒毒人員日益增長的法律需求。從民警工作經歷看，民警法律專業畢業的很多，但通過招錄進入強制隔離戒毒所后，多數從事的是“萬金油”式的管理工作，在履職數年后會遺忘法律常識，而變為相對簡單的制度執行者。比較政府部門專職從事法律服務的工作人員來說，民警在法律服務能力上相形見拙。從強制隔離戒毒所可提供公共法律服務的內容看，空間狹小，而戒毒人員的需求卻遠超前者所提供的內容，空間廣大。民警面對制度外尚未確定的服務要求，只能被動拒絕，形成服務能力的“逆淘汰”。從公共法律服務的開展情況看，民警還缺乏根據戒毒人員個體差異，對癥提供“一對一”法律服務的能力和事先介入、全程提供法律服務的能力，往往從成本、高效的角度，根據上級部署，以執行能力代替服務能力。

（四）運行機制不健全，重當前輕長效。一是領導機制。實行扁平化管理以后，強制隔離戒毒所一般不再單獨設有法制科，而是將其與監察、審計合并，組成監察審計法制科，該科室負責警務督察、受理申訴、控告和舉報，辦理信訪件，開展案件查處，執法監督和普法宣傳等。雖然實現了機構精簡，但削弱了法制科的獨立性。在基層大隊，也沒有相應的人員具體負責普法宣傳、法律咨詢等工作，科室與大隊間缺乏點面有效聯系，沒有形成系統的組織網絡。二是聯動協調機制。監察審計法制科與其他科室間缺少橫向合作，與大隊間沒有搭建有效溝通平臺。強制隔離戒毒所對公共法律服務載體的創新不足，降低了戒毒人員的參與度，沒有形成互動。另外，在內外聯動方面，強制隔離戒毒所與地方公安、司法所、街道辦等單位還沒有建立長效協作機制，導致服務力量單薄。三是財政保障機制。沒有專項的公共法律服務經費，經費支出往往以管理或教育的名義。四是考核激勵機制。對于公共法律服務的成效，缺乏年度量化考核。在衡量領導干部工作業績方面，也沒有將開展公共法律服務作為重要評價指標，沒有形成有效的約束激勵，導向性不強。

三、工作對策

強制隔離戒毒所主導的公共法律服務與地方政府主導的公共法律服務，有共性，更有差異，要廣泛吸收后者開展公共法律服務的成功經驗，結合場所實際，發揮后發優勢，構建系統、科學、有效、可持續的戒毒人員公共法律服務體系，推動法治戒毒所穩步發展。

（一）準確定位，規劃長遠，打牢公共法律服務思想基礎。“重管理輕服務”的理念問題，是在民警長期習慣于管理者與被管理者對立關系中形成的。要解決理念問題，首先要準確定位民警與強制隔離戒毒所在公共法律服務中的功能。戒毒人員具備的違法者固有屬性，要求民警發揮法律懲戒執行者的作用，但同時，違法者更需要的是接受法制教育，普及法律常識，增強對法律的敬畏意識和規則意識。所以，在民警的身份定位上，筆者認為，民警既是管理者、也是服務者，兩者對立統一，相輔相成。在強制隔離戒毒所的定位上，筆者認為，不能簡單地把政府與強制隔離戒毒所割裂開來，把政府狹義化。強制隔離戒毒所是司法行政系統的一部分，天然具有提供公共法律服務的職能。出于節約資源和便捷性的考慮，強制隔離戒毒所也擁有地方政府所不具備的，提供給戒毒人員公共產品的就近優勢。

其次，要做好法律服務的規劃設計工作。要在全面評估分析強制隔離戒毒所法律資源，調查不同地區、年齡、職業戒毒人員法律需求的基礎上，按照“統籌安排，因人制宜”的原則，制定強制隔離戒毒所公共法律服務體系建設規劃，規范公共法律服務的標準、范圍和推進步驟，使其與地方經濟社會的整體發展相適應。同時，要加強溝通，努力把規劃納入到當地政府的公共法律服務體系建設范疇內，使規劃更為完善、可操作。

（二）強化領導，暢通渠道，構建公共法律服務組織網絡。一是將法制力量從原監察審計法制科中剝離出來，充實人員，達到4人左右，成立法律服務中心。該中心負責執法監督、法律宣傳、糾紛調解、法律援助、法律咨詢，以及公共法律服務規劃制定、推進、督促等，原警務督察職能由監察部門負責。法律服務中心實行所主要領導負責制，增強獨立性。在大隊層面，設立法律服務點，由大隊分管政工領導負責，教育主管警長擔任法律服務員，落實法律服務中心工作部署。法律服務中心到法律服務點，形成由點到面的基本組織網絡，確保領導有力，分工負責，職責明確。同時，為了妥善解決好戒毒人員中產生的矛盾糾紛，特別是因意外傷害產生的民事糾紛，可以探索成立戒毒人員矛盾糾紛調解組織，由戒毒人員自主開展矛盾糾紛調解，法律服務中心居中領導，進一步完善組織網絡。二是加快信息化推進，在各大隊配齊“一人一桌一椅一電腦”的基礎上，將法律服務點設在大隊民警談話室，配置電腦。通過所局域網，建立專門的網絡服務平臺，該平臺集問題收集、流轉、處理、反饋為一體，法律服務中心負責日常維護。戒毒人員可通過該平臺直接向中心提交公共法律服務申請，進一步提高服務效能。同時，也可開通法律服務熱線電話，法律服務中心每周確定一天接聽戒毒人員來電。

（三）健全制度，規范流程，拓展公共法律服務空間。主要是：（1）法律保護。修訂和完善執法監督實施細則，進一步明確執法監督的目的、任務、要求、主體、地位、內容、形式、程序和保障，健全從制定、執行、監督、反饋、完善的制度執行流程，使監督工作找準著力點，有力支撐戒毒人員法律保護。（2）普法宣傳。按照“六五”普法要求，制定普法宣傳指導書，明確宣傳原則、對象、要求、環節、內容、載體以及宣傳效果的調研制度，便于及時修正宣傳重點，提高普法針對性。（3）糾紛調解。制定戒毒人員糾紛調解制度和流程指導書，參考地方司法所調解制度及流程，引入法律文書格式、中立調解理念，完善事后救濟途徑，提高所內調解公信力。（4）法律援助。按照《浙江省法律援助條例》精神和相關規定，進一步明確戒毒人員提出法律援助后的辦事流程，并就法律援助的范圍、性質、內涵向廣大戒毒人員公示，提高戒毒人員申請法律援助的針對性，避免資源浪費。（5）法律咨詢。制定以民警為主體開展法律咨詢的制度，咨詢按照“一人一冊、有詢必復、隨期流轉”的工作原則，實行短期咨詢與長期法律幫助相結合。（6）結合浙江省“三期四段”戒毒矯治模式及戒毒人員訴求特點，制定分期法律服務制度，提高服務效能。如生理脫毒期是戒毒人員提出法律訴求的高峰期，問題集中在對強制隔離戒毒的復議、行政訴訟、借貸糾紛等，可科學確定該期法律服務的內容、指標等。

（四）發揮優勢，創新載體，打造公共法律服務品牌。創新公共法律服務載體，提高針對性和有效性，進一步打造服務品牌，是體現公共法律服務成效的重要途徑。載體的創新，應該基于“發揮優勢，揚長避短，注重實效“的原則。強制隔離戒毒所開展公共法律服務有兩方面的優勢：一是法律專業畢業的民警人數眾多，具備了初步的法治理念和法律常識，只要稍加培訓，完全能承擔起公共法律服務的職責；二是積累了豐富的教育轉化經驗，這些經驗對于開展糾紛調解有重要的參考價值。因此，在載體上，可以進行以下三方面的探索：

一是集群式組團法律服務。開展“百千”工程，由法律服務中心組織百名法律專業畢業民警為千名戒毒人員開展法律咨詢，解答法律問題；集中開展法律宣傳，采取課堂化教育、知識競賽、情景劇、電話連線、發放法律知識手冊等方式，按需普及《婚姻法》、《禁毒法》、《合同法》、《行政訴訟法》等法律常識。

二是一站式法律服務。開展“百百”結對工程，百名民警結對百名戒毒人員，從戒毒人員收治到解除，全程關注并幫助解決他們可能遇到的勞動報酬、戶籍、醫療保險、就業等反映強烈問題，使矛盾糾紛不上交。由法律服務中心牽頭，各部門協同，依托網絡服務平臺，按戒毒人員提交矛盾糾紛的難易程度，確立問題解決簡易流程和一般流程，對簡易流程采取一站式服務。

三是個性化法律服務。成立由強制隔離戒毒所主導、戒毒人員廣泛參與的法律救助基金。依戒毒人員申請，提供個性化法律服務，內容包括解決生活困難人員基本生活費、救濟戒毒人員失學子女、提供創業基金等。

（五）完善機制，科學運轉，優化公共法律服務環境。一是建立聯動協調機制。內部：定期召開公共法律服務聯席會議，交流近期法律服務情況，探討問題，制定下步工作措施。建立月報表制度，每月由各大隊結合工作開展情況，形成電子報表上報法律服務中心，中心匯總后形成月報告在局域網公布，接受民警監督。外部：與當地司法所建立合作關系，由司法所派員指導強制隔離戒毒所開展糾紛調解，培訓調解員；與外地公共機關、街道辦建立遠程協作關系，確定年度幫教時間、內容和次數，通過派員前來或網絡視頻形式開展幫教。同時，進一步推進信息聯網，溝通確定戒毒人員法律問題解決流程；與當地律師事務所聯系，聘請律師擔任法律顧問，常年負責法律援助工作。二是建立人才培養機制。以所內個別教育矯治能手為重點，發掘法律服務型人才，組成法律服務隊伍；通過組織外出學習，邀請專家、學者來所授課，鼓勵自學等形式，豐富法律服務知識和方法；開展“名師工程”，建立所內講學、所內鍛煉的實務操作平臺，鍛煉法律服務能力。三是建立財政保障機制。積極爭取上級支持，由省財政劃撥一筆經費作為公共法律服務專項經費，強制隔離戒毒所原教育經費中再分流一部分，兩者共同組成公共法律服務經費。四是建立考核激勵機制。每年度由省戒毒局對各所開展公共法律服務情況進行量化考核，量化項目包括所務公開、執法監督、權益保障、法律宣傳、權利救濟等5個方面。考核結果直接與本單位年度評優掛鉤，與所主要領導年度公務員等級評定掛鉤。對于公共法律服務優秀人員，由省戒毒局給予行政獎勵，適當增加外出學習培訓機會，最大限度發揮考核激勵作用。

（責任編輯 張文靜）