從基層司法行政看我國地方社會治理
——以貴州“銅仁經驗”為中心

鄭先紅（司法部司法研究所副所長）

陸鴻登（貴州省銅仁市司法局局長）

從基層司法行政看我國地方社會治理
——以貴州“銅仁經驗”為中心

近年來，貴州省銅仁市區（縣）兩級司法行政部門在基層社會治理實踐中不斷總結經驗，提煉和推廣好的做法，探索出“風險評估先行、防范化解聯動、建設與調解并進、發展與穩定統籌”的工作模式，充分發揮基層司法行政的基礎性、服務性、保障性作用，為銅仁的經濟社會發展作出了積極貢獻。本文以“銅仁經驗”為中心，深入分析司法行政在在基層社會治理中發揮的職能作用，闡明繼續鞏固和加強司法行政基層基礎建設的重要意義。

一、銅仁市司法行政基層基礎建設概況

銅仁位于云貴高原東部，東鄰湘楚，北接巴渝，享有“黔東門戶”之美譽。銅仁市轄兩區八縣 (其中萬山區是老工業區)，面積1.8萬平方公里，人口約420萬，有漢、土家、苗、侗、仡佬等26個民族。1980年，銅仁市重建司法行政機構，主要職能是開展法制宣傳、指導人民調解、律師、公證工作。此后，隨著司法行政工作的開展，機構和隊伍不斷壯大。1992年，全市所轄鄉鎮全部設立了司法助理員。1995年，開始設立法律服務所。1998年6月底，建成169個司法所，共有司法助理員176名，徹底改變了所轄各鄉鎮司法行政工作多年來有人無所的局面。2004年到2009年，中央調撥資金1254.8萬元,縣級配套45.9萬元，改造新建司法所項目152個，建成辦公用房17600平方米，基本實現了全市鄉鎮司法所具有獨立辦公用房的目標。目前，銅仁全市設置10個縣(區)司法局，169個司法所，政法專項編制499個,到崗在編496人。在學歷層次上，研究生2人，本科175人，專科281人，其他38人。在年齡結構上，35歲以下110人，36至45歲218人， 46至54歲122人，55歲以上46人。

近年來，銅仁市司法行政機關大力加強基層基礎建設，較好地滿足了新的發展形勢對司法行政工作的各項需求。一是注重司法行政基層干警的政治思想教育，堅持周一或周二政治業務學習常態化，干部政治理論水平得到提升。二是加強干警的業務培訓。近4年中，全市各區縣司法局結合工作實際開展了形式多樣的培訓活動，先后組織培訓32期。其中，2013年4月、9月還組織了20余名司法所長到上海政法學院進行業務培訓。通過培訓學習，基層司法行政干警的業務能力得到了較大提高。三是加強隊伍建設。2013年初，銅仁市司法局出臺《銅仁市司法行政干警拓展計劃》，著眼基層，立足實際，創新載體，注重實踐，建立“掛、訓、幫、聯”(即：掛職鍛煉，教育培訓，幫助基層，聯系群眾)四位一體機制，落實13條具體措施，全面提升司法行政隊伍綜合素質，力爭“一年打基礎、兩年見成效、三年上臺階”。四是加大物資經費投入。為推動基層司法行政工作跨越發展，銅仁市爭取橫向縱向支持，想方設法解決基層司法所實際困難。目前，轄區內多數司法所擁有獨立辦公用房，電腦、打印機、照相機、摩托車等設備一應俱全；其中12個司法所還配備了汽車，司法所辦公條件、辦公環境得到較大改善。五是加強司法所規范化建設。按照司法部及貴州省司法廳規范化司法所創建標準，2012年，銅仁市投入30余萬元開展了規范化司法所創建工作，使全市14個司法所達到省級規范所要求。2013年，投入70余萬元開展了司法所達標創建，省級規范化司法所增加至26個。通過開展創建活動，司法行政基層基礎得到強化，司法行政工作在基層社會治理的各個環節中發揮著不可替代的重要作用。

二、司法行政工作在基層社會治理中發揮職能作用的形式和效果

近年來，銅仁市各級司法行政機關和廣大基層司法行政干部，緊緊圍繞經濟建設大局，服務社會穩定發展，把握機遇，積極拓展司法行政職能，創新工作方式方法，為建設法治中國，促進社會和諧穩定發揮了越來越明顯越來越重要的作用。

（一）創新普法形式，增強宣傳實效

1、“一基地、兩考試、三學習”法，有效提升領導干部和公務員的法律素質。“一基地”就是在銅仁市委黨校成立貴州省干部學法用法培訓基地，在銅仁市每期領導干部、新任干部、中青班、新任公務員培訓中，開設法制培訓課，實行領導干部和公務員每期培訓必學法律知識，建立了較為完善的培訓機制和體制。“兩考試”就是實行領導干部任前法律知識考試和公務員年度法律考試，不斷提高其運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。“三學習”就是依托機關集中學法、學法輔導、干部自學三種方式，帶動全銅仁市各級領導干部和公務員自覺參與到“學法、懂法、守法、用法”中，使依法決策、依法行政成為各級領導干部自覺遵守的準則。

2、“1+n”法制宣傳法，強化青少年法制意識的培養。“1”就是以課堂教學滲透法制教學為主，充分發揮主課堂教育作用，“n”就是以第二課堂為輔，開展多種法制宣傳教育主題實踐，培養青少年的法律意識。乘“五五”、“六五”普法工作之勢，銅仁市司法局在轄區內緊緊圍繞“健康成長·與法同行”的主題，開展了“四個‘一’工程”：即在每所學校舉辦一場法制巡回宣講、一場法律知識競賽、一場法治辯論賽、一次法律知識征文活動。寓教于樂，以豐富多彩的主題實踐活動，廣泛帶動全市青少年參與到各種普法活動中，促使其法制意識、自我調控、自我保護意識明顯增強，學法熱情進一步高漲。

3、圍繞“服務民生、服務發展”，深入開展法制宣傳。開展農民工討薪專項法制宣傳活動，引導務工農民及企業職工依法合理維護自身勞動權益。率先開展“百名律師進干群連心室”活動，成為全市民心黨建工作的一大亮點。德江縣司法局圍繞沙坨電站項目，開展先期法制宣傳，組建法律服務工作隊，深入移民搬遷村鎮，幫助移民現場辦理公證，為國家重大項目建設“保駕護航”。印江縣司法局在新寨工業園區掛牌成立法律服務室，服務工業園區發展。

4、創新載體，寓教于樂，不斷提升普法效果。“五五”、“六五”普法期間，銅仁市司法局以提高群眾接受能力為目標，在普法宣傳方式和手段上進一步創新，市依法治市辦公室組織編寫印制了《常用法律知識讀本》25000冊，免費發放到全市各縣（區）2699個農家書屋，供群眾自學，進一步鞏固和拓展農村普法陣地。開通“黔東法治時空”法治廣播節目，開辟“法律法規講堂”手機報，面向全市領導干部及市民宣傳法律知識，著力提高群眾受眾率。創作法治文藝小品、法治文藝歌曲，通過苗歌、侗歌、花燈等少數民族娛樂形式，寓教于樂，提升基層群眾法制宣傳效果。

5、普治并舉，依法治理深入推進。銅仁市委、市政府高度重視法治建設，先后出臺了《法治政府建設實施意見》、《法治銅仁建設實施綱要》，將法治化建設納入政府的重要議事日程，加以部署和落實。全市各級各部門圍繞黨委政府的安排部署，深入開展了地方、行業、部門的依法治理工作，全市法治化進程穩步推進，經濟實現快速增長。今年4月，銅仁市被評為貴州省“2011年-2012年全省平安建設先進市”。

（二）夯實調解工作，筑牢維穩防線

1、人民調解組織網絡健全。銅仁市人民調解組織網絡覆蓋全市城鄉，已建人民調解組織2934個，12478人。其中鄉鎮（街道）169 個1352人，村（社區） 2699個10796人，其他企事業單位、區域性、行業性人民調解組織66個330人。形成了一個縱向到底，橫向到邊，覆蓋全市的人民調解組織網絡。

2、矛盾糾紛排查化解成效突出。銅仁市各縣（區）局結合自身特點，建立11個矛盾糾紛調解工作指導組或督導組，參與指導、督查、調解矛盾糾紛。近兩年多來，全市人民調解組織成功調解糾紛41695件，防止糾紛激化1377件，防止群體性事件771件，司法所調解6855件（19個月統計數）。基本做到了小糾紛不出組，一般矛盾不出村（社區），較大糾紛不出鄉（鎮、辦事處），重大疑難糾紛不出縣，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態，有力維護了基層社會和諧穩定。

3、人民調解工作載體多樣化。一是增設糾紛聯絡員。除在村組設立糾紛信息員外，還在全市900個行政村“干群連心室”明確一名調解員或聯絡員，及時反饋相關信息和化解矛盾糾紛。二是開啟 “鄉鎮聯合”調處模式。在各鄉鎮排查的矛盾糾紛中，有部分糾紛涉及多個部門、多個鄉鎮，對此，在銅仁市所屬轄區內采取多部門、多鄉鎮聯合調處機制調處糾紛。三是建立接邊聯調機制。銅仁市松桃縣迓架鎮，地處黔湘渝二省一市結合部，多年來，省際間遺留下許多邊區矛盾糾紛，為此，每年由市司法局牽頭，協調相鄰的縣、鄉鎮、村，舉辦接邊區域人民調解培訓班、定期召開座談會、交流工作經驗等，并采取適合鄉俗的方式與鄰省(市)、縣、鄉鎮、村進行協調磋商，積極探索建立邊區聯調機制，成功調解糾紛62件，有效化解了一系列糾紛。四是實施雙語調解。由于地域、民族等原因，銅仁市轄區呈現典型的“大雜居、小聚居”民族居住特色，特別是松桃苗族自治縣苗寨眾多，許多苗族人不會說漢話，與外界交流非常困難，加之苗族人的民族認同感強，對不講苗語的人信任度不高。對此，松桃縣注重使用民族干部，推行雙語普法，雙語調解，用苗族語言做調解工作，取得了良好的工作效果。長興堡鎮長興村，是個典型的苗漢雜居村寨。2012年5月，該鎮姚某（漢族）與鄰居石某（苗族）發生糾紛，姚某新建院墻將石某多年通行的道路占用，為此石某就將姚某家途經自家的水溝封堵，雙方互不相讓。在長興堡人民調解室，三名調解員運用漢語和地道的苗語為其講解法律法規，當石某聽到調解員用苗語與其交流時，頓時認同感增強，而姚某也在我們漢族調解員的調解下打開了心結，最終在“雙語”調解的作用下，雙方握手言和，糾紛就此化解。

（三）拓展服務空間，延伸法律服務

1、法援工作成效顯著。僅2013年全市11個法援中心共計辦理法律援助案件1996件，其中，刑事法援案件457件、民事法援案件1530件、行政法援案件9件。開展法援宣傳94場次，解答法律咨詢7156人次，發放法援宣傳資料57000余份（冊），舉辦法援專項業務培訓37期，培訓法援業務骨干976人次。一是降低門檻，簡化程序，切實滿足困難群眾和特殊群體法律需求。凡農民工、未成年人、殘疾人、60歲以上的老年人，一律免除經濟困難審查，憑身份證便可申辦法律援助。二是建立了律師參與法援值班制度。充分利用市直所律師量大質優的優勢，安排市直6家律師事務所律師輪流參與市法律援助中心周一至周五的全天值班，接受群眾法律咨詢和接待接訪，共接訪群眾咨詢1300余人次，代書60余份，深受群眾歡迎。三是開展律師聯絡點試點工作。在市直6家律師事務所建立法援聯絡點，市直各律師事務所在接待中遇到確因經濟困難打不起官司的困難群眾，先由律師事務所按照法律援助申請條件進行初審，然后交市法援中心審核辦理。律師法援聯絡點的建立，彌補了法援窗口量少的不足，拓寬了法律援助受援渠道。四是扎實開展“法律進鄉村、進社區”便民行動，延伸法援觸角，讓基層困難群眾享受快捷法援服務。有的縣在社區和村寨建立了“法援連心室”，接待群眾咨詢、辦理法援案件、化解矛盾糾紛。五是聯合市人力資源和社會保障局在全市勞動人事爭議仲裁機構全面建立法律援助工作站，形成了共同維護勞動者合法權益的工作合力，進一步提高了勞動維權質量與效率。六是切實開展法律援助大回訪，擴大法援工作社會影響。市局及各區縣司法局所有班子成員全部參加了法援大回訪。部分縣法援中心還邀請縣委、人大、政府、政協領導參與法律援助大回訪。銅仁市司法局在對58名受援人上門回訪時，還為每名受訪群眾贈送了200元慰問金。通過法律援助大回訪，既宣傳了法律，又督查了工作，密切了干群關系。

2、律師工作亮點突出。一是開展百名律師進“干群連心室”活動。截至目前，全市22個律師事務所共有105名律師進駐105個村（居）“干群連心室”，幫扶105個鄉鎮司法所，無償為105個村（居）擔任法律顧問。二是認真開展實習人員面試考核和新執業律師宣誓工作。根據全國和省律師協會關于申請律師執業人員實習考核的有關規定，開展了兩次實習人員面試考核工作，共17人參加了面試考核，合格16人。同時，建立健全了新執業律師宣誓制度，成功舉辦了我市首次新執業律師宣誓儀式，全市新執業的16名律師參加了宣誓。圍繞青年律師如何更好地發展，如何構建青年律師文化等問題，組織召開了全市青年律師工作座談會。三是聯合團市委、市教育局在全市范圍內開展了為期一個月的“花季護航——百名律師進校園”活動，受到廣大師生的好評。

3、基層法律服務工作效果明顯。目前，銅仁市共注冊基層法律服務所28家，基層法律服務工作者176名。2010年以來，銅仁市基層法律服務所代理訴訟案件2522件，非訴訟事務985件，解答法律咨詢33156人次，調解糾紛2822起，為當事人避免和挽回經濟損失4170多萬元，為促進社會經濟發展作出了積極貢獻。2010年以來，銅仁市基層法律服務工作者共辦理法律援助案件3494件，從反饋情況看，辦案質量較高，當事人滿意率達95%。

（四）創新社會治理，管好特殊人群

為做好兩類重點人群的管理服務工作，銅仁市司法行政所屬機構采取了四項措施：一是加強隊伍建設，推進社區矯正隊伍專業化，提升矯正隊伍整體素質。二是加強制度建設，推進社區矯正工作規范化，建立刑釋人員和社區服刑人員無縫對接、管控、教育、考評等機制。三是落實日常監督管理措施，推進特殊人群管理方法多樣化，積極協調相關部門，落實“兩類”的幫困扶助，不斷提升社區刑罰執行效果和幫教效果。四是拓展安置就業途徑，促進特殊人群就業。通過這些措施，使刑釋人員和社區服刑人員管理做到了底數清，情況明，管得住，效果好，最大限度減少了危害社會穩定因素。

三、總結經驗，創新服務，乘勢而上

基層基礎是整個社會管理的根基，基層基礎建設是司法行政工作的重要任務。加強和創新社會治理，必須進一步加強和完善司法行政基層基礎建設。

（一）要重視基層基礎建設方面存在的不足

近年來，銅仁司法行政機關不斷總結經驗，強化司法行政基層基礎建設，各項工作取得了顯著成績，為加強和創新社會治理打下了良好的基礎，應當予以肯定。但在同時，由于當地經濟社會發展的限制，銅仁司法行政工作也還存在一些困難和障礙，主要表現為：一是司法所基礎建設依然薄弱，規范化司法所建設存在差距。銅仁市共有169個司法所。經2012年和2013年兩年達標創建，目前已有40個司法所達到省級規范化標準，但只完成了總數的四分之一，與司法部的要求、與其他省市開展此項工作情況比較是有差距的。辦公場所狹小、工作環境擁擠不規范依然困擾著我國中西部地區司法行政工作的開展。在銅仁，即便像條件較好的江口縣太平鄉司法所，與同院辦公的公安、法院同級機構相比也存在很大落差。經費保障沒達到部頒標準和省政府要求，辦公設施老化，更新緩慢。由于地域經濟不發達，市縣兩級年經濟總量不高，司法行政工作專項撥款缺少市縣兩級專項配套保障，開展專項工作的經費相對不足，如普法宣傳費用年人均不足人民幣0.5元，導致基層有心出力，無錢辦事。某些電子辦公用品超期服役，交通用具年久失修，導致工作人員無法正常履職盡責，值得各級機關深思。二是基層隊伍建設需要強化。首先系統培訓亟待加強。雖然市縣兩級司法局每年都要對司法所干警進行必要的培訓，但大都是工作實務方面的，目的是應對工作急需，無力從更高層次上進行系統培訓。幾年來，除有公證、律師參加過省司法廳舉辦的工作業務培訓外，基層司法所工作人員接受過省、市級以上培訓的較少。司法所工作人員知識更新慢、結構老化，知識面狹窄，對工作要求缺乏深入了解，以致工作按部就班，甚至生搬硬套，難有創新，有的甚至不能勝任本職工作。其次編制不全。隨著刑釋人員安置幫教和社區矯正等工作職能職責的強化，司法所成為基層重要的執法主體。按照最基本的執法程序要求，行政機關在行使執法權的時候必須有執法人員2人以上。但就司法所而言，目前一人所仍普遍存在，不時還有工作人員調離司法所崗位的現象，同時又因招考困難，空崗難以正常補充。另外，基層工作人員職級待遇偏低。按照有關政策，司法所長的職級待遇為副科級，但目前銅仁市尚未落實。司法所肩負的職能較多，需要與有關單位和部門協調配合的事務繁雜，基層工作人員面臨工作量大、津貼較低的尷尬局面，基層工作人員的工作積極性受到影響。

（二）要繼續充實完善，為做好基層法律服務提供重要保障

目前，我國已經進入改革開放和經濟轉型謀發展的新時期。黨的十八大制定了建設中國特色社會主義實現“兩個百年” 目標任務，最終實現中華民族偉大復興的中國夢。為此新一屆黨中央對全黨全國各族人民提出了新的要求：即“必須堅持人民的主體地位，必須堅持解放和發展社會生產力，必須堅持推進改革開放，必須堅持維護社會公平正義，必須堅持走共同富裕道路，必須堅持促進社會和諧，必須堅持和平發展，必須堅持黨的領導”。要做好推進法治中國建設，創新社會治理體制等與司法行政緊密相聯的工作，基層司法行政工作要重點抓好以下三個方面：

一是加強學習，打好基礎，練就打鐵必須自身硬的本領。要加強政治理論學習，用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀來武裝司法行政工作隊伍，使每位成員樹立堅定的理想信念、正確的世界觀，從而把參與執政的危機意識轉化為勇于擔當的進取精神。要加強專業知識的學習，不斷豐富個人的法律知識和運用技能。要向榜樣和先進學習，把英雄模范的克服種種困難、主動做好工作、真心對待人民群眾的好經驗、正能量轉化為自己的工作能力。

二是主動工作，發揮職能優勢，做中國特色社會主義的建設者。當前，隨著社會全面發展，影響社會和諧穩定的各種因素、各類問題和矛盾日漸增加，人民群眾的維權意識普遍增強，表達訴求、保障權益的呼聲和需求比任何時候都要強烈。司法行政工作要堅持人民主體地位，回應這種呼聲、滿足這種要求，必須構建科學合理的群體、個人的訴求機制，以及勞資、干群之間平等對話協商機制，把利益訴求納入法制軌道，既暢通訴求渠道，使人民群眾合法有序參與社會管理事務，又促進政府機關依法行政。司法行政隊伍的每一位成員應該有敢于擔當的精神，積極發揮司法行政工作優勢，把促進民生保障、維護人民群眾合法權益作為出發點和落腳點，抓早、抓小、抓苗頭開展司法行政工作。一定要充分履行法制宣傳職能，在規范社會行為、營造良好社會秩序中發揮先導性作用；一定要充分履行服務保障群眾利益職能，在協調社會關系、促進社會公平正義中發揮積極引導作用；一定要充分履行依法化解社會矛盾職能，在解決社會矛盾糾紛、促進社會和諧發展中發揮基礎性作用；一定要充分履行法律服務職能，在服務經濟發展、夯實社會管理基礎中發揮專業優勢作用；一定要充分履行依法對特殊人群管理教育職能，在應對社會風險、維護社會穩定中發揮重要作用。

三是各級司法行政機關要建設好、關心好、保障好基層。按照部黨組要求，各級司法行政機關，既是開展司法行政工作的組織者和實踐參與者，還是基層基礎的建設者。要按照新時期工作職能作用發揮的實際需要，按部頒標準把工作場所建設規范，配齊基礎設備裝備，主動及時提供運行的保障經費。要精心把好司法行政隊伍的入口、出口，精心培育隊伍的政治理論水平、專業知識技能和過硬工作作風，持續高標準地打造一支政治合格、作風過硬的具有專業化職業化水平的司法行政隊伍。要主動關心、積極解決每位干部的實際困難，讓我們這支隊伍真正能夠集中精力為司法行政工作謀發展做貢獻。

（責任編輯 張文靜）