大力培育土地無形要素市場促進土地要素配置市場化

浙江省國土資源廳土地利用規劃處 魯建平

大力培育土地無形要素市場促進土地要素配置市場化

浙江省國土資源廳土地利用規劃處 魯建平

土地是經濟社會發展的基本生產要素和載體。土地的配置效率直接影響著經濟社會的運行效益和活力。隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地要素配置市場化程度逐步得到了提升，尤其是土地的有形要素市場日益完善。但作為土地要素市場的重要組成部分，即土地的無形要素市場（含指規劃新增用地指標、建設用地計劃指標、耕地（基本農田、標準農田）占補（代建、代保）指標、建設用地增減掛鉤積余指標等交易市場，簡稱“指標”市場）的發展相對滯后，它直接或間接影響著土地資源配置和利用的效率。本文試就大力培育土地無形要素市場，加快完善土地要素市場體系建設，深化土地要素配置市場化改革問題談一些粗淺的看法。

一、深刻理解推進改革的重要意義

加快推進土地要素配置市場化改革，是從我省資源本底和生態環境、資源剛性需求和供給剛性約束的省情出發，著力破解土地利用“規劃缺空間、計劃缺指標、耕地缺補充”制約難題、化解土地資源管理“雙保”兩難壓力、實現土地資源最佳配置和經濟社會可持續發展的需要。它對于更好地保護和利用土地資源，促進土地資源配置公平與效率，從源頭上預防和治理腐敗等方面都具有十分重要意義。

1.推進市場化改革是貫徹落實三中全會精神的根本任務

黨的十八屆三中全會通過的《決定》，對全面深化改革的作出了總部署和總動員，尤其是《決定》提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”這一表述，對市場的地位和作用進行了重新定位，為國土資源領域特別是土地制度的全面深化改革明確了目標任務和要求。在這場深化改革的進程中，土地作為一種非常特殊的資源，對經濟社會發展具有不可替代的支撐作用，其要素配置市場化的改革與完善，事關社會主義市場經濟體制建設，必須解放思想、下大功夫，著力于理論創新、實踐創新、制度創新，努力實現土地資源配置效益最大化和效率最優化。當前，如何以深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神為契機，積極全面推進土地要素配置市場化改革，已成為國土資源管理部門加快完善土地市場體系的重要內容和沉重使命。

2.推進市場化改革是完善土地要素市場體系的迫切要求

改革是由問題倒逼而產生，又是在不斷解決問題中而深化。當前，土地要素市場體系之所以不夠完善，核心問題是政府習慣于計劃經濟體制下的土地供給方式，對土地資源的直接配置過多，不合理的干預過多。如耕地占用過多、閉置土地過多、商品房空置過多、生態環境破壞，尤其是區域間經濟發展規模和速度差異過大、部分區域國土空間的開發強度過大等等，很大程度上都與政府對土地無形要素的分配方式有關，客觀上對土地要素市場的建設造成不利影響。土地要素市場的培育與發展，必須以土地要素的商品化為前提。這就需要大力推進土地無形要素配置市場化，加快完善土地資源要素市場體系，想方設法最大限度地激發市場活力，通過市場供求和競爭形成價格，通過價格波動來引導土地資源流向，從而形成高效、公平的土地要素市場，真正發揮市場在土地要素配置中的決定作用。

3.推進市場化改革是加強部門廉政風險防控的有效途徑

按照國家提出的建設資源節約型社會和落實“節約優先”發展戰略的要求，隨著我省“四大國家戰略”的全面實施、“四大建設”的全面推進、新型城市化和新農村建設的全面加速，一方面各類用地需求大幅度增加，另一方面土地要素配給制約加劇，全省土地供需矛盾日益突出。目前，土地無形要素的配置，直接影響著區域經濟社會發展速度和規模，已日益成為各利益方高度關注的焦點，由于受到各種利益的驅動，也就成為新形勢下的權力尋租、權錢交易的高危領域之一。國土資源部門直接承擔著土地無形要素的配置與調控，肩負著參與國家宏觀調控、落實科學發展觀和營造公平、公正、公開土地市場環境等職責任務，通過深化土地要素配置市場化改革，減少人為因素的影響，切斷權力尋租的途徑，從源頭上杜絕土地要素配置和管理領域腐敗問題的發生，促進國土資源管理事業健康發展。

二、積極探索推進改革的主要內容

市場化是指在市場經濟運行中市場機制對資源配置基礎性調節作用持續增大、依賴程度不斷增強、市場體系逐步發育成熟的演變過程。它是土地制度改革主線。要發揮市場在土地要素配置中的決定性作用，就必須通過探索建立全省土地保護與保障中各類指標從無償調劑變有償調劑、局部流動變全域流動、分散交易變集中交易的使用制度，加快推進土地無形要素市場化改革。

1.建立規劃新增用地指標、建設用地計劃指標市場流轉制度

目前，全省土地利用總體規劃新增用地指標和年度建設用地計劃指標均由上而下進行分配，由于這種分配制度的習慣性和局限性，以及區域社會經濟發展環境、速度、水平的差異性，造就了各區域間使用需求各不相同。浙西南地區處于啟始發展，不僅需要建設用地計劃指標，更需要建設資金，但其規劃新增用地指標有保障；浙中地區處于增速發展，不僅需要規劃新增用地指標，還需要建設用地計劃指標，但其建設資金有保障；浙東地區處于規摸發展，相較之下，更需要規劃新增用地指標，但其建設用地計劃、建設資金有保障。要充分發揮兩項指標使用效率，切實提高全省土地資源配置效益，實現區域經濟優勢互補，加快全省城鄉經濟社會的統籌發展，就迫切需要建立健全一次配置壟斷、二次配置放開的全省規劃新增用地指標、建設用地計劃指標市場流轉制度，即允許在全省范圍內進行兩項指標間相互置換和兩項指標有償調劑，或與其它指標置換使用。這樣，既可以讓浙西南地區用發展用地空間向浙中、浙東地區換取建設用地規模和建設資金，求得區域發展速度，又可讓浙中、浙東地區以資金或建設用地規模向浙西南地區換取發展用地空間，求得區域發展規模。

2.建立補充耕地指標、建設用地復墾節余指標市場流轉制度

近幾年來，全省年均國家下達新增建設用地計劃達25萬畝左右，其中占用耕地15萬畝左右。同時，全省年均建設用地需求50萬畝左右，年均建設用地保障度僅為50%左右，土地供需矛盾十分突出。由于區域土地資源本底和土地利用現況差異較大，浙東地區耕地后備資源嚴重不足，耕地補充困難，建設項目難以落地；浙中、浙西南地區耕地后備資源相對富裕，耕地開發資金嚴重匱缺，墾造耕地質量亟待提高，尤其是墾造旱地多、墾造水田少；浙北、浙西南地區農村建設用地復墾潛力較大，建設用地復墾資金短缺，農村土地綜合整治難以推進。要解決區域耕地占補平衡難、拓展城鄉建設用地規模、提升墾造耕地質量，就迫切需要建立健全全省補充耕地指標、建設用地復墾節余指標市場流轉制度，即允許在全省范圍內墾造耕地指標、建設用地復墾節余指標有償調劑，或與其它指標置換使用。這樣，既可以讓浙北、浙西南地區用墾造耕地資源向浙東、浙中地區換取墾造耕地和農村土地綜合整治建設資金，求得加快耕地質量提升和新農村建設，又可以使浙東、浙中地區用資金向浙北、浙西南地區換取補充耕地指標、建設用地指標，求得加快經濟建設和城鎮化發展。

3.建立基本農田、標準農田異地代保代建指標市場流轉制度

我省素有“七山一水二分田”之稱，耕地數量少、人地矛盾突出，平原的優質耕地既是耕地保護的重點區域，也是城鎮建設用地的主要延伸區域，保護與保障難度不斷增大。由于區域耕地面積數量、質量差異較大，且基本農田、標準農田劃定與建設任務分布不均衡，全省基本農田2500萬畝、標準農田1500萬畝主要落實在浙北、浙東、浙中平原地區。這些地區保護任務相當繁重，建設發展用地空間布局受到嚴重制約。而浙西南地區保護任務相對較輕，增劃基本農田和增建標準農田潛力較大，但缺乏增保增建面積的內在積極性。要解決區域基本農田、標準農田保護任務過重、規劃功能分區難調整、建設項目難落地等問題，就迫切需要建立健全全省基本農田、標準農田異地代保代建指標市場流轉制度，即允許在全省范圍內基本農田、標準農田異地代保代建指標有償調劑，或與其它指標置換使用。這樣，既可以使浙西南地區用耕地資源向浙北、浙東、浙中地區換取農田改造提升建設資金，求得加快農田基礎設施建設、增強耕地綜合生產能力，又可以使浙北、浙東、浙中地區用資金換取基本農田、標準農田保護建設任務，增加建設用地空間調整規模，加快經濟發展速度。

三、切實落實推進改革的保障措施

按照“信息公開、競爭充分、規則統一”的管控要求，通過科學的制度設計、完善的配套措施和先進的技術手段，充分運用和發揮政府有形之手、市場無形手，為優化市場交易環境和有效預防腐敗提供制度供給，切實維護土地要素市場正常秩序，保障土地無形要素配置市場的公開、公平、公正，實現土地資源的綜合效益最大化。

1.堅持公平原則，改革配置制度

要發展經濟就需要建設用地，土地無形要素的配置，在某種意義上講就是一種發展權。聯合國《關于發展權的決議》明確指出“發展權利是一項人權，平等的發展機會既是各個國家的特權，也是各國國內個人的特權”。目前，全省的土地無形要素配置，主要是采用計劃的機制、行政的辦法。區域土地利用總體規劃新增建設用地規模的分配量，是依據國家下達總量，考量土地利用水平、經濟建設發展布局和規模、土地資源本底和開發潛力等確定的；年度新增建設用地計劃的分配量，是依據國家下達總量，考量土地利用水平、經濟發展水平和土地資源管理水平等確定的。在建設用地規模、計劃的分配上，雖有考量人口因素，但比重較小，造成分配缺失公平性。區域間補充耕地指標、建設用地復墾節余指標和基本農田、標準農田異地代保代建指標的調劑量，主要是通過行政指令等方式來確定的。在各類指標的調劑上，雖有流轉渠道，但人為關系過大，造成交易缺失公平競爭且行政風險劇增。因此，在土地無形要素的配置上，首先，要以人為本，讓每個人享有均等的發展權，即以區域常住人口數為主要計量依據，分配使用規劃、年度新增建設用地指標；其次，要以配置市場化為主導，讓各區域均享有平等競爭的發展機會，即通過公平競爭機制，有償調劑使用耕地（基本農田、標準農田）占補（代建、代保）指標、建設用地增減掛鉤積余指標。

2.堅持公開原則，建立交易平臺

要實現土地無形要素配置市場化，就必須充分發揮市場機制的競爭與激勵作用，讓市場在土地無形要素配置過程中擁有“話語權”，提高土地無形要素的配置效率和使用效益，促進經濟社會又好又快地發展。按照“政府引導、集中管理、公開交易、規范運作、依法監管”和“方便交易主體、服務交易主體”的原則，建立全省統一規范的“指標”交易平臺，即省土地資源交易中心（簡稱交易中心），調整原有指標流轉審批制度和操作程序，杜絕“進瘦留肥”、體外循環、銜接不易等問題，將規劃新增用地指標、建設用地計劃指標、耕地（基本農田、標準農田）占補（代建、代保）指標、建設用地增減掛鉤積余指標等各類指標交易活動歸并集中，統一納入交易中心進行交易（交易中心可與廳辦事窗口進行人、財、物、事整合，充分挖掘窗口現有資源優勢和服務效能潛力，以盡快啟動交易平臺運行），實行統一進場、集中交易、全程監管的交易制度。交易中心的主要職能和作用：為交易活動提供場所，對上市交易的各類指標集中進行招拍掛；為市場主體提供服務，辦理各類指標交易申請、核準、交割、登記等手續；為信息發布提供平臺，收集、發布各類指標供需、價格等交易信息；為行政監管提供渠道，規范市場交易行為和維護市場秩序，以促進全省“統一、開放、競爭、有序”的城鄉土地要素市場體系建設。

3.堅持公正原則，制訂流轉規則

在土地無形要素市場交易平臺的建設中，必須樹立“讓權力退出，靠制度運行”理念，按照“以制度管人、管事、管權”和“交易公正透明”的原則，建立健全工作制度、業務流程、監督管理等各項規章制度，重點針對各類指標招拍掛中容易出問題的關鍵環節，詳細制定交易實施細則和具體規定，嚴格規范運作程序和管理制度，做到以制度規范程序、以程序保證公正、以公正促進廉潔。具體要求是全面建立“三公開”“三必須”“七統一”為主要內容的工作運行機制。“三公開”：在省土地資源交易中心的網站、辦事大廳電子顯示屏上將各類指標交易信息公開、交易過程公開、交易結果公開，實現交易信息平等共享，增強交易透明度，廣泛接受社會監督，防止私下交易、“暗箱操作”等違規行為的發生。“三必須”：所有申讓各類指標的，必須在交易中心集中招拍掛；所有申購各類指標的，必須在交易中心集中競購；所有置換各類指標的，必須在交易中心集中進行。“七統一”：各類指標交易統一受理，由交易中心窗口辦理申讓、申購、置換登記手續；各類指標交易統一審驗，由交易中心會同相關處室對申讓、置換標的物的合規性進行審查確認；各類指標交易統一發布，由交易中心組織審驗后，公布申讓、置換指標的種類、數量和交易方式等信息；各類指標交易統一組織，由交易中心安排和公告招、拍、掛交易時間和場地；各類指標交易統一簽約，由交易中心當場主持交易雙方簽訂成交協議；各類指標交易統一交割，由交易中心在確認交易雙方履約后，對交易雙方指標帳冊進行注冊登記；各類指標交易統一監管，由交易中心會同相關處室對交易雙方履約行為和指標使用情況進行監督管理。通過建立健全工作運行機制，確保各類指標交易活動以及每個程序和每個環節只有“規定動作”，都在“陽光下運作”。