完善耕地保護(hù)制度 構(gòu)建共同責(zé)任體系
——海寧市耕地保護(hù)工作的實(shí)踐思考

海寧市國土資源局 施明洲

完善耕地保護(hù)制度 構(gòu)建共同責(zé)任體系
——海寧市耕地保護(hù)工作的實(shí)踐思考

海寧市國土資源局 施明洲

黨的十八大報(bào)告指出“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線”，中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“切實(shí)堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線”，指明了貫徹落實(shí)保護(hù)耕地這一基本國策，關(guān)鍵在于制度建設(shè)。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，是海寧市進(jìn)入全面建成小康和“兩富”社會的關(guān)鍵時(shí)期。隨著工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和其他產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需求強(qiáng)勁。“十一五”（2006-2010）期間，海寧全市供應(yīng)各類建設(shè)用地（不含村民建房）39644.55畝（2642.97公頃），其中耕地27236.14畝。平均每年建設(shè)占用土地7928.9畝（耕地5447.2畝）。2013年，供應(yīng)建設(shè)用地215宗7065畝，其中耕地4854畝。但是，海寧市土地后備資源匱乏，人均耕地僅0.76畝，為全國人均面積的二分之一，耕地保護(hù)面臨各類建設(shè)用地需求猛增，增加和補(bǔ)充耕地空間縮小的雙重壓力。一些耕地受到污染、損毀，集中連片耕地因城市擴(kuò)張占用，變得細(xì)碎、零散，影響了規(guī)模質(zhì)量，全市耕地保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻。解決這些問題，最終需要通過堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立共同責(zé)任體系來保證。

一、切實(shí)統(tǒng)籌耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)

數(shù)量和質(zhì)量是耕地產(chǎn)能的兩個(gè)基本面，而良好的生態(tài)則是耕地產(chǎn)能“可持續(xù)”的基礎(chǔ)條件。從這個(gè)角度來看，最好的保護(hù)方式就是不占或盡量少占耕地，積極防范人為損毀、變相征占耕地，重點(diǎn)保護(hù)好集中連片、成規(guī)模的優(yōu)質(zhì)耕地。土地整治項(xiàng)目實(shí)施致力于增加數(shù)量提升質(zhì)量，注重耕地自身的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)和生態(tài)改善。2010-2012年海寧市土地整治新增耕地4133畝，2013年，全市已實(shí)施土地整治復(fù)墾項(xiàng)目11個(gè)，建新區(qū)總用地面積2270畝，使用增減掛鉤指標(biāo)1863.5畝，實(shí)施開發(fā)墾造耕地項(xiàng)目12個(gè)，新增耕地面積3463畝。

大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并加強(qiáng)后期管護(hù)和科學(xué)用養(yǎng)，確保耕地產(chǎn)能不降低。目前，海寧市基本農(nóng)田劃定成果通過省級驗(yàn)收，實(shí)際劃定基本農(nóng)田保護(hù)面積42萬畝（3976片塊），實(shí)施“百萬”造地保障工程和“5432”耕地保護(hù)工程，即確保全市耕地保有量50萬畝、基本農(nóng)田保護(hù)面積42萬畝、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保有面積32萬畝。推行集中連片保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，結(jié)合星級美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)施“一片耕作高效的良田”創(chuàng)建工程，并通過層層簽訂責(zé)任書，發(fā)放保護(hù)卡，建立數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)工作矢量化、信息化管理。實(shí)施耕地質(zhì)量提升工程，開展耕地質(zhì)量監(jiān)測，測土配方施肥、秸桿還田，增施有機(jī)肥，推進(jìn)中低產(chǎn)田土壤改造和有機(jī)質(zhì)提升，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)管護(hù)相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變?？傊?，堅(jiān)守耕地紅線應(yīng)對數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)都要有“最嚴(yán)格”的標(biāo)準(zhǔn)要求和制度約束，而實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格”，則須在實(shí)踐中深化改革，切實(shí)完善現(xiàn)有耕地保護(hù)制度和機(jī)制。

二、創(chuàng)造良好的運(yùn)作平臺與社會制度環(huán)境，形成全社會齊抓共管的良好局面

堅(jiān)持推進(jìn)土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、節(jié)約集約用地制度和征地制度改革，為耕地保護(hù)提供有效的多層面的制度保障。通過強(qiáng)化規(guī)劃管控和用途管制，力促各類建設(shè)在節(jié)約集約用地和科學(xué)開發(fā)未利用地上尋找新的發(fā)展空間。通過盤活存量“挖”地，低效用地挖潛擴(kuò)容零增地開發(fā)“增”地，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管“護(hù)”地，力避盯著耕地“打主意”。2013年全市盤活消化利用批而未供存量土地5410畝，工業(yè)用地“退低進(jìn)高”，收回騰退低效用地2730畝，極大提高了工業(yè)用地集約化水平。2010、2011、2012年3個(gè)年度轉(zhuǎn)用土地的供地率分別達(dá)到90%、74%和65%。2013年11月起，海寧市啟動資源要素市場化配置綜合配套改革，推動土地高效集約利用成效顯著，促進(jìn)了耕地保護(hù)工作。

同時(shí)，實(shí)施國土資源精細(xì)化管理，層層加“鎖”監(jiān)管，嚴(yán)防新的閑置和耕地拋荒行為。一方面對確需占用耕地的，嚴(yán)格實(shí)行“先補(bǔ)后占”的占補(bǔ)平衡制度，提高對補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的要求，嚴(yán)防一些政府重點(diǎn)工程不規(guī)范的占補(bǔ)行為。另一方面探索耕地（基本農(nóng)田）永久性保護(hù)機(jī)制，建立基本農(nóng)田監(jiān)督信息員制度，強(qiáng)化耕地保護(hù)監(jiān)管員監(jiān)管體系建設(shè)，耕地（基本農(nóng)田）專門數(shù)據(jù)庫信息向全社會公布，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。運(yùn)用各種群眾喜聞樂見的形式，加大耕地保護(hù)宣傳力度，通過“6·25”全國土地日、世界地球日等專題宣傳和日常宣傳，讓保護(hù)耕地這一基本國策家喻戶曉深入人心，營造耕地保護(hù)人人有責(zé)、全社會齊抓共管的良好社會氛圍。

三、構(gòu)建共同責(zé)任體系，落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制

土地違法問責(zé)制度和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度啟動，對地方黨委、政府作為“第一責(zé)任人”負(fù)總責(zé)情況進(jìn)行考核追責(zé)。同時(shí)，責(zé)任考評指標(biāo)體系不斷健全、完善，考核問責(zé)在覆蓋范圍、及時(shí)性、有效性、規(guī)范化和制度化建設(shè)等方面的實(shí)踐不斷深化改進(jìn)。2012年8月，海寧市委、市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)的意見》，從主體責(zé)任、三級耕保網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任耕保責(zé)任審計(jì)、部門監(jiān)管責(zé)職等方面作具體規(guī)定，創(chuàng)新和層層落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制和措施。耕地保護(hù)工作在探索“部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的暢通機(jī)制方面作出更多的探索努力。關(guān)鍵是按照“主體明確、責(zé)任明晰、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、監(jiān)督制約”的要求，進(jìn)一步明確和細(xì)化國土資源、農(nóng)林、水利、財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)等各相關(guān)部門乃至社會公眾保護(hù)耕地的具體責(zé)任，切實(shí)對“不負(fù)責(zé)、不作為”的各類情形追責(zé)到位。

強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任意識。實(shí)行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓負(fù)責(zé)的責(zé)任主體，各鎮(zhèn)（街道）黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，對土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。建立市鎮(zhèn)村三級耕地保護(hù)體系。著力構(gòu)建市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級耕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，逐級明確耕地保護(hù)考核目標(biāo)責(zé)任和獎(jiǎng)懲措施。探索建立鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)離任審計(jì)。加強(qiáng)和完成耕地保護(hù)目標(biāo)考核體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。對土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，逐一分解落實(shí)到每個(gè)地塊，確保圖、數(shù)、地塊一致。建立市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）組、農(nóng)戶五級耕地保護(hù)責(zé)任體系，將保護(hù)責(zé)任逐級分解，層層簽訂責(zé)任書，落實(shí)責(zé)任，明確要求。科學(xué)設(shè)置耕地保護(hù)目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)，提高其在鎮(zhèn)（街道）工作目標(biāo)責(zé)任考核中的權(quán)重。

進(jìn)一步完善土地開發(fā)項(xiàng)目管理。注重土地開發(fā)墾造耕地工作的科學(xué)性和規(guī)范化，完善政策。規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)組織實(shí)施，強(qiáng)化工程管理，提高墾造耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，年度鎮(zhèn)（街道）土地開發(fā)墾造耕地完成情況與年度新增建設(shè)用地指標(biāo)分配掛鉤。加大農(nóng)村土地整治項(xiàng)目建設(shè)用地復(fù)墾力度。鎮(zhèn)（街道）及時(shí)制訂落實(shí)整治項(xiàng)目拆舊區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)劃，建立責(zé)任人制度，全力推進(jìn)拆舊區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾工作。對已搬遷到建新區(qū)的農(nóng)戶，加快舊宅地騰空工作，加大復(fù)墾力度，做到建新區(qū)與折舊區(qū)同步推進(jìn)，確保項(xiàng)目實(shí)施到期按時(shí)歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)。出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理辦法，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用新機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施主體自愿的原則，項(xiàng)目區(qū)節(jié)余的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)實(shí)行有償調(diào)劑使用政策。項(xiàng)目區(qū)到期按時(shí)歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，有償調(diào)劑掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)部分市財(cái)政給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，加大存量集體建設(shè)用地盤活力度，對全市集體建設(shè)用地進(jìn)行拉網(wǎng)式排查。通過盤活、移位等方式，大力推進(jìn)“空心村”整治和農(nóng)房改造集聚，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

四、落實(shí)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和獎(jiǎng)懲機(jī)制

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，是保障和推進(jìn)耕地保護(hù)工作的重要措施，是調(diào)動各方力量參與耕地保護(hù)的重要經(jīng)濟(jì)手段。要采取經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動各方力量的積極性和能動性，全面落實(shí)耕地保護(hù)制度。海寧市委市政府制訂一系列補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)政策，大幅度提高全市耕地保護(hù)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金的額度，資金標(biāo)準(zhǔn)由原來50元/畝·年，提高到100元/畝·年，2013年兌現(xiàn)上年度耕地保護(hù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金3860萬元，按各50%的比例下?lián)苤脸邪亟?jīng)營戶和村級經(jīng)濟(jì)組織。對于連續(xù)3年未發(fā)生違占用地、耕地保護(hù)工作成績突出的村（社區(qū)）給予額外工作獎(jiǎng)3-5萬元。土地整治復(fù)墾增加耕地，市財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)最高達(dá)30萬元每畝，新增耕地后續(xù)管護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于1000元每畝。探索建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償新機(jī)制新途徑，綜合運(yùn)用年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)增減、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地收益調(diào)配、政績獎(jiǎng)勵(lì)、稅費(fèi)政策調(diào)節(jié)、耕地保護(hù)基金和專項(xiàng)資金補(bǔ)償?shù)榷喾N方式途徑，對鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民個(gè)人等給予獎(jiǎng)勵(lì)。

要自加壓力，善治善為。牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，圍繞“約束強(qiáng)硬，激勵(lì)落實(shí)，責(zé)任要明，監(jiān)管要嚴(yán)”的總體要求，在全市初步創(chuàng)建激勵(lì)機(jī)制和共同責(zé)任機(jī)制，全面落實(shí)耕地保護(hù)共同責(zé)任。

耕地保護(hù)關(guān)乎社稷，影響千秋萬代，任重道遠(yuǎn)。黨中央從國家戰(zhàn)略和民族復(fù)興的高度，對耕地保護(hù)提出要求，作出部署。國土資源系統(tǒng)廣大干部職工應(yīng)牢牢抓住這個(gè)機(jī)遇，迎難而上，積極作為，在制度建設(shè)層面積極探索落實(shí)耕地保護(hù)的長效機(jī)制，努力開創(chuàng)耕地保護(hù)工作新局面。