關于加強和改進低丘緩坡墾造耕地工作的思考

建德市國土資源局 錢曉華

關于加強和改進低丘緩坡墾造耕地工作的思考

建德市國土資源局 錢曉華

建德市大力推進土地開發、墾造耕地工作，近十余年來墾造耕地3.12萬畝，既保障了建德市建設項目占用耕地的需求，同時又為大杭州的建設發展做出了貢獻。但由于建德市山多地少，可開墾耕地后備資源主要為低丘緩坡，其特定的地理地貌格局以及復雜的地質條件，以及隨著國家“占優補優、占水田補水田”政策的推行，建德市利用低丘緩坡墾造耕地工作難度加大，必須因時因地，改變粗放的墾造方式和只注重數量的墾造目標，走出一條數質并舉、生態造地的墾造之路。

一、當前耕地墾造工作中存在的主要問題

1.墾造難度不斷加大

從墾造工作情況看，自2009年以來已立項的墾造項目共109個，規劃新增耕地面積14998畝，其中已竣工驗收項目64個，規劃新增耕地6961畝（實際新增6379畝），正在施工項目45個，規劃新增耕地8036畝。從后備資源情況看，根據建德市經濟社會發展情況初步測算，到2020年前全市用地需求大約2萬畝，其中耕地1.2萬畝左右。根據建德市森林資源二次調查數據和《建德市低丘緩坡綜合開發利用規劃（2011—2020年）》，到2020年，全市可墾造的土地資源規劃總量為3.83萬畝，扣除已立項、“三江兩岸”和“四邊區域”規劃控制的畝數，實際可開發量2.46萬畝，雖然近期能夠滿足“占補平衡”的需求，但其中不少地塊適宜程度較低、開發難度和投資額度較大，造成墾造的難度較大。主要原因，一是立地條件不足。部分適宜開發區域山高路遠，交通條件差，后續管護難度十分大；部分項目區為風化石，建筑材料需外購外運，致使墾造成本大大增加；受地質環境、工程等因素影響，低丘緩坡出地率普遍不高。二是主體意愿不強。不少鄉鎮（街道）認為本行政區域內資源枯竭，墾造工作難以為繼，加上墾造難度逐年增加，部分項目實施容易造成水土流失等生態影響，弊大于利，從而積極性受到影響。

2.工作合力尚待強化

墾造耕地工作是一項發展性工程、全市性工程，必須統籌各有關職能部門、各工作主體的力量，形成合力，共同推進。從近年來的實際情況看，主要存在以下問題：一是各主體的認識不全面。不少鄉鎮街道、村沒有全面、深刻地認識墾造耕地工作的意義和重要性，只是把這項工作作為爭取用地指標和政策資金的平臺，重墾造、輕管理、輕利用，致使選址上不夠科學、施工上不夠細致、利用上不夠重視。二是各單位間權責分工及相互銜接上部分存在脫節。比如，對于耕地墾造前、中、后實行分段管理，墾后利用的牽頭和監管部門對墾造的立項、設計、施工、驗收介入不足，致使對墾造主體在墾后利用上監管不足，造成部分新墾耕地利用率不高等等。

3.墾后利用還需加強

部分鄉鎮（街道）新造耕地利用率不高，存在重墾造、輕耕種的思想。一旦項目驗收完畢，往往忽視其后續管護，利用率普遍不高。根據各鄉鎮（街道）對土地整治項目“回頭看”工作的實地反饋，建德市2009年以來的64個竣工驗收項目中，有15個項目處在拋荒狀態（未承包種植）；有5個項目處在部分種植狀態，還有44個項目雖然已種植，但真正落實承包、種植情況較好的面積僅占50%左右。新墾耕地不經過耕種，生態修復的時間又會延長，形成惡性循環。主要原因，一是主體認識還應提高。目前，建德市墾造耕地后續管理、利用基本上還是依靠承包戶或村級經濟組織的自覺性，且農業項目投資回報周期長，僅培護好地力所需年數就不短，經營管理主體急于回報的因素或多或少存在，造成新墾耕地利用率低。二是基礎配套不夠完善。比如渠系灌溉、道路配套等，甚至于由于土壤土質的因素，難以進行高效農業的種植經營。三是機制方法還有待完善。比如工作機制上，如何保證新增耕地的有效利用，還未形成完善、有效的保障機制、制約措施和監管體系；經營方式上，有些新墾耕地通過統一流轉，引進工商資本或種植大戶，綜合效益高，有些新墾耕地仍由農戶分散經營，良莠不齊。

4.生態問題亟需改善

低丘緩坡墾造耕地或多或少會帶來原有生態的改變，且由于生態環境影響的滯后性，墾造后的生態環境問題會不同程度地顯現，嚴重的甚至會造成水土流失、次生地質災害等重大生態環境問題。如楊村橋鎮徐坑村、龍溪橋村前塔山墾造耕地項目，由于開辟上山連接道路時無序堆放廢棄泥土，加之強降雨，造成了泥石流次生地質災害。

二、科學推進耕地墾造工作的建議

1.切實提高認識

一要充分認識墾造耕地對保障建設和發展的意義。建德市耕地資源較為匱乏，土地供需矛盾十分突出，鑒于建德市的經濟社會發展現狀，大力墾造耕地是建德市實現耕地占補平衡、保障建設發展的唯一出路。二要科學統籌墾造耕地的直接和長遠目標。在實現占補平衡、獲得用地指標的同時，要科學墾造、高效利用、注重發揮新造耕地綜合效益，要把新增耕地質量建設放在重要位置。

2.科學立項選址

要切實加強項目立項選址的協調和可行性論證工作，從源頭上把好質量關。墾造耕地項目在符合土地整治規劃和低丘緩坡綜合開發利用等規劃的同時，要充分考慮項目的立地條件、墾造耕地的適宜性、以及墾后利用的高效性，做到帶（農業開發）項目的先實施、水土（生態）保持方案完善的先實施、基礎配套較完善的先實施；要在市域范圍內和更長的時間階段內統籌安排墾造耕地項目；要根據項目的立地條件和新墾耕地的適宜性，分類安排，在項目立項選址階段就為墾后利用把好關，為項目的生態性、合理性、效益性織起更為緊密的“過濾網”。

3.堅持生態造地

要以生態的理念、要求和技術標準指導規劃設計和工程施工。一要因地制宜生態開發。在墾造耕地過程中，要有意識地與當地新農村建設及鄉村游項目等相結合，因地制宜保留項目區塊內的大型喬木和珍貴樹木，適當增加綠化成本，提升項目檔次，使項目短期內能成為當地鄉村采摘游的目的地，既促進種植后續管護，又提高項目效益。二要強化規劃設計。設計上要做到生態優先。要結合生態建設，突出規劃設計在墾造過程中的引領作用，盡可能減少對生態環境的破壞。要加強前期預評估，在立項階段，地質、環境部門就要對預選項目點進行地質災害的前期預評估，參與低丘緩坡墾造耕地項目的生態可行性指導和論證，從而有效規避邊開發邊產生地質災害隱患的事件發生。要增加水土保持方案。為有效減少對生態環境的影響程度，需在墾造耕地項目實施前做好水土保持方案，而且在實施過程中，要指導實施主體落實好水土保持措施。三要抓好配套設施建設和維護。各相關部門在土地墾造的同步開展水、路、電等相關配套設施的建設，重視配套設施后期維護工作。

4.嚴格質量管理

一是質量上要嚴格把關。要細化施工和質量標準的基礎上，對于質量不過關的項目，尤其是生態不達標、墾后利用率低的項目，要建立“保修”、返工機制，同時，對于施工和監理單位也要建立懲戒機制，建議監理上要相對集中。每年發排的項目，由市里統一進行監理招標，盡量把低小散和不負責的監理單位擠出市場。二是強化專業隊伍培育與管理。加大培養有資質的專業人才，加強鄉鎮（街道）規劃員業務技能培訓，強化對施工隊、監理人員的管理，建立人才培育機制。三是管理上要分類制宜。在全市統盤的基礎上，成立國土、農業、林業、水利水產局等相關部門聯合落實人員組成的工作小組，要根據新墾耕地的適宜性，根據今后的產業發展方向，負責墾造土地項目立項、建設指導、驗收等相關工作。四是重視利用耕作層表土剝離。表層土壤肥力充足，表土剝離再利用是最為快速提升墾造新增耕地土壤質量和地力水平的有效手段，既能減少復墾造地時外調土產生的額外資金投入，減少造地外調土的熟化費用和時間，又能使可耕植土地面積穩定，有效提高土地利用率。

5.加強墾后利用

土地開發不易，要注意節約集約利用，要與產業結構調整相結合，與建德市經濟發展規劃相結合。一是加強巡查監督。要建立完善新墾土地利用巡查監管、新墾土地閑置處置等機制，要把新墾土地利用與新上墾造項目安排掛鉤，避免新墾土地拋荒、地力浪費。二是加強政策扶持。建德市墾造耕地項目驗收入庫移交后，由農業部門指導各鄉鎮（街道）、村進行承包耕種，并給予相應的補助政策，如對于在承包期內種植較好地力提升達到要求規定的，給予前三年每年每畝300元的補助，扶持力度較弱。建議在政策保障上作進一步完善，加強政策激勵，導向經營業主加大后續投入、發展優質高效農業。三是加大土地流轉力度。重點是要減少土地流轉成本，縮短土地流轉辦理期限。四是鼓勵引進綜合型現代化農業開發項目。鼓勵鄉鎮（街道）、村通過整體流轉等方式，引進工商資本，發展現代農業產業化項目，提升土地增值效益。

6.推進“占優補優”

隨著國家“占優補優、占水田補水田”政策的推行和鋪開，建德市要積極開展試點探索工作。一是政策上的探索，為接下來的墾造水田項目實施做好充足準備；二是積極做好后續資源的調查摸底，進一步摸清全市符合墾造水田條件的后備資源；三是加快試點，積極探索新墾造水田和原有旱地提升水田工程的可行性。