實施內控規范進一步提高行政事業單位管理水平

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實施內控規范進一步提高行政事業單位管理水平

財政部副部長 張少春

為進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年11月正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“內控規范”）。從2014年1月1日起，在我國行政事業單位范圍內全面有效實施。

一、深刻認識實施內控規范的重要意義

內部控制既是行政事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業單位治理的基石。實施好內控規范，對于提高單位管理水平，改進公共服務的質量和效率，規范財經秩序，建設服務型政府具有重要意義。

（一）實施內控規范，有利于推動廉潔高效、人民滿意的服務型政府的建設。黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。要求規范公共權力的運行，加強對行政權力的監督。習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。李克強總理指出，要用制度管權、管人、管錢，給權力涂上防腐劑、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。從一定意義上說，搞好內部控制，能夠起到制度籠子的作用。實施內控規范，建立完善的內部控制制度，對于建立健全權力運行的制約和監督體系，減少自由裁量權的空間和余地，用制度來限制權力的濫用，具有重要的促進作用。

（二）實施內控規范，有利于提高行政事業單位內部管理水平。行政事業單位作為公共服務的提供者和社會事務的監管者，代表著黨和政府履行相關職能，在推動經濟社會發展過程中起著至關重要的作用。能否有效地履行職能，關鍵在于是否具備較高的管理水平。目前，我國行政事業單位內部控制總體上還是比較薄弱，突出表現在：對績效重視不足，內部控制意識不強；預算編制不夠科學，預算約束軟化；未廣泛開展以內部控制為主體的審計，監督力度不夠。內控規范是提高行政事業單位管理水平的有效途徑。借助信息化手段，將預算管理、資產管理、財務管理等整合到統一的平臺，加強對單位層面和業務層面的內部控制，確保財務記錄、財務報告信息和其它管理信息的及時、可靠、完整，強化對績效的考核和監督，不斷地提高單位管理水平。掌握好、使用好內部控制這一有力的武器，能夠保障制度執行，促進行政事業單位規范化、科學化管理，增強行政事業單位的履職能力。

（三）實施內控規范，有利于推進財政規范化科學化信息化管理。為滿足市場經濟體制進一步完善和現代國家治理的需要，財政工作必須緊緊圍繞財稅體制改革與調整這一中心開展，深化改革，規范管理。管理工作事關大局，基礎工作關乎成效。加強財政管理與深化財稅改革相輔相成。不加快改革，就無法從根本上實施有效的管理；不加強管理，也難以推進改革的有序進行和逐步深化。今后一個時期，要在深化財稅改革的同時，在財政管理上要重點圍繞完善制度、明確職責、理順流程、控制節點，加強監督，下大力氣提高內部管理和控制的有效性，推進財政管理科學化、規范化和信息化。財政部門負責國家預算資金的管理，必須要重視內控建設。建立內部控制，就是為保障單位業務穩健高效運行，確保財務記錄、財務報告信息和其它管理信息的及時、可靠、完整。實施內控規范，有助于實現財政管理的規范化、科學化和信息化，有助于提升財政管理的水平和提高財政資金的使用效益。

二、準確把握內控規范的內在要求

內控規范將內部控制的基本原理與我國行政事業單位的實際相結合，梳理業務流程，瞄準內部管理中的薄弱環節，強化機制建設，將制衡機制嵌入到內部管理制度之中，是指導行政事業單位加強內部管理的重要規范性文件。大家要加強對內控規范的學習，吃透內控規范的精神，準確把握其內涵和要點。

（一）制衡是實現內部控制的基本要素。所謂制衡，就是在單位的崗位設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制設計。內控規范就是抓住單位經濟活動的客觀規律，實施流程再造，將制衡機制嵌入到各管理工作當中去，實現決策、執行和監督相互分離、相互制約。具體而言，著重在四個方面形成制衡機制：一是建立議事決策機制，防范資源配置的“一言堂”、“一枝筆”；二是規定不相容崗位相互分離、內部授權審批和強化評價與監督，防止貪污、挪用國有資產現象發生；三是建立預決算、政府采購、資產管理等部門和崗位間的溝通協調機制，形成管控合力，確保資產的合理配置和有效使用；四是建立關鍵崗位工作人員的培訓、教育、評價和輪崗等機制，牢固樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德底線，自覺依法按照法定權限和程序來履行職責、維護公共利益。

（二）“關口前移”是實現內部控制的主要特點。內部控制是“未病先防”。行政事業單位從事的工作，是對國家、對人民有承諾的，要將風險控制在可承諾的范圍內，既不能從事超出可承諾風險范圍的業務活動，也要杜絕低級錯誤。要通過制衡機制、流程再造和信息化手段在行政事業單位日常管理中的運用，對單位業務管理活動的市場風險、操作風險、法律風險、聲譽風險等進行事前的防范、事中的控制、事后的監督和糾正，及時堵塞制度漏洞、消除管理隱患，不給極個別的違法違規違紀人員以可乘之機。內部控制制度設計，將管控的關口前移，防范于未然，成本低、損失小，效益高。實現內部控制，在防止國有資產流失、提升資源使用績效的同時，也有利于保護我們自己的干部。

（三）單位領導重視和推動是實施內控規范的關鍵。內控規范的實施要靠各單位全員參與，但關鍵是單位領導，特別是一把手。行政事業單位內部控制是一個復雜的體系，涉及到預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、建設項目、合同、內外監督等各項經濟活動，需要單位內部的各有關部門和崗位加強溝通、相互協調，形成聯動機制。單位內部跨部門的溝通協調和通力合作離不開單位領導的高度重視和大力支持。領導重視是內控建設與有效實施最重要的保障，沒有單位領導支持的內控建設，往往會流于形式，有了單位領導支持的內控建設，才能真正地發揮作用。為此，我們在內控規范中明確規定：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責?！边@一規定就是要促使單位的領導樹立起風險防范的意識，進一步增強責任感和使命感，實現從“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，從而在單位內部營造起良好的內控氛圍，確保內部控制工作順利推進。

（四）信息化是實施內控規范的重要手段。內部控制將單位的業務管理與財務管理實現了有機的結合，需要信息系統的支撐。將內部控制嵌入信息系統之中，可以實現內部控制的程序化和常態化，可以改變單位各項經濟活動分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面，可以使單位領導的管理方式由傳統的日常管理向例外管理轉變，集中精力處理重大問題，進一步提高管理效率。實踐也證明，信息化會促使單位的管控效能邁上一個新的臺階。所以，我們在內控規范中明確規定“單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制”。

三、扎實做好內控規范的實施工作

內部控制建設是一項系統工程，也是一項長期的工作任務，是各級財政部門、各行政事業單位和各相關部門的共同責任，不可能畢其功于一役。我們要始終保持奮發有為的精神狀態，加強領導、齊心協力、密切合作，共同把內控規范的實施工作抓實抓好，努力打造行政事業單位管理的“升級版”。在實施過程中，要注重把握以下四點：

（一）加強對實施內控規范的組織領導。財政部門和各行政事業單位要將落實內控規范作為當前和今后一個時期的重要工作來抓，單位負責人要高度重視，切實加強對內控規范實施的組織領導，精心組織，周密安排，確保內控規范實施到位。“打鐵還需自身硬”。財政部門要結合開展黨的群眾路線教育實踐活動，積極發揮表率作用，以高標準嚴要求來對照自己，帶頭執行好內控規范。

（二）抓好內控規范實施的重要環節。要按照內控規范的統一要求，結合自身經濟活動的特點，重點關注本單位重要經濟活動和經濟活動中的重大風險。要抓好建立健全內部管理制度、實施業務流程再造、強化信息系統建設、定期開展內控自我評價等重要環節，把內控規范的各項制度要求逐項落實到位。

（三）相關各部門要協調配合加強指導。內部控制建設是一項復雜的系統工程，需要財政、審計等相關部門和有關方面建立內控規范實施協調機制。各級財政部門要加強與審計等相關部門和有關方面的溝通、協調和配合，進一步明確工作分工，齊抓共管，形成合力，定期對行政事業單位實施內控規范進行指導，共同監督各個行政事業單位做好內控規范的執行工作。

（四）注重做好宣傳和培訓工作。要著力加強輿論宣傳引導，盡快讓內部控制的理念深入人心，在行政事業單位形成注重風險防范、強化責任意識的風氣，為貫徹實施內控規范營造良好的輿論氛圍和社會環境。要積極發揮各部門、各地區、各單位的積極性，實施全方位的培訓。培訓內容務必緊貼實務，重在指導行政事業單位內控建設的實務操作，確保培訓工作取得實效。

行政事業單位內控規范是一項重大的管理制度創新。制度的生命力貴在執行。我們要全面深入貫徹落實黨的十八大精神，精心組織、扎實工作，切實做好內控規范的實施工作,進一步提高行政事業單位的管理水平和服務能力，充分發揮職能作用，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢做出新的更大貢獻！

（注：本文系張少春2013年7月19日在行政事業單位內部控制規范實施動員視頻會上講話的主要部分）