推進城鄉發展一體化體制機制改革

顧益康 潘偉光 沈月琴

黨的十八屆三中全會把健全城鄉發展一體化體制機制作為改革的重大任務，強調“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”這是黨中央貫徹落實十八大提出的“推進城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑”的行動指南。浙江的城鄉發展一體化已經有了很好的基礎，也有眾多有利條件，但也存在許多亟待解決的問題和矛盾。十八屆三中全會的決定為我們解決這方面的矛盾和問題指明了方向，創造了極為有利的條件。浙江作為沿海發達地區和市場化改革的先行地區，既有條件、也有必要使城鄉發展一體化水平繼續走在全國前列。為此，必須在健全城鄉發展一體化體制機制方面進行更加大膽的改革探索。重點要在五個方面進行改革創新，探索五條城鄉一體化發展的新路子。

深化農業經營體制改革，探索高效生態農業現代化的新路子

十八屆三中全會把“加快構建新型農業經營體系”作為加快現代農業發展的首要改革舉措。這充分體現中央以改革創新思路來發展現代農業的戰略思想。從浙江實踐來看，專業大戶、家庭農場、專業合作社、農業企業等農業新型主體正在成長之中，傳統的小農經營方式還占有相當大的比例，新型主體的結構與聯系也不甚合理，生產、加工、營銷和產前、產中、產后服務還缺乏高效有機的連接。農業規模化生產和社會化服務水平都還有待進一步提升。因此，我們必須把深化農業經營體制改革，加快構建新型農業經營體系作為發展高效生態農業的突破性舉措，努力探索一條具有中國特色和浙江特點的“經濟高效、經營集約、產品安全、功能多樣、資源節約、環境友好、技術密集、文化創意”的新型農業現代化道路。

我們認為，總的是要把建立以集約化家庭經營與產業化合作經營相結合的新型農業雙層經營體制為目標，來構建和完善新型農業經營體系。一是要在穩定農村土地承包關系并保持長久不變的基礎上建立市場化土地流轉機制，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。二是要按照“三位一體”的思路來發展新型的農村合作經濟，就是要以農民專業合作社和社區性村經濟合作社為主體，賦予和培育其信用合作、產銷合作服務功能。三是要鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式，并按照產業化合作經營的思路，讓這些農業企業與專業合作社、村經濟合作社結成更加緊密的產業化的戰略合作與共創共富的利益聯結關系，成為名符其實的帶動農民共同發展現代農業的農業龍頭企業。四是引導與激勵農業經營主體轉變經營方式，走生態化經營道路，進一步完善生態效益補償機制，探索生態效益補償市場化路徑。

深化農村產權制度改革，探索增加農民財產性收入的新路子

十八屆三中全會在賦予農民更多財產權利方面提出了許多具有開創性的改革思路和改革舉措。這不僅為農民財產性收入的增長開拓了廣闊的前景，并且這也是具體落實《決定》提出的“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”的目標的實際行動。我們認為，這方面的改革綜合起來講，就是要按照建立完善社會主義市場經濟體制要求來深化農村產權制度改革，探索增加農民財產性收入和激活農民創業要素的新路子。一是深化農村集體經濟和村經濟合作社的產權制度改革，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。實行農民的戶籍性質、社會身份與集體經濟組織成員身份的分離，使那些有條件進城創業就業的農民能夠依舊享受和處置集體財產權益。二是要改革完善農村宅基地制度，保障農戶宅基地用益物權，賦予建在農民集體宅基地上的住房以明確完整的產權，使農民住房逐漸做到商品化、財產化。抓緊開展推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的試點，為增加農民財產性收入開辟新的渠道。三是要抓緊建立農村產權流轉交易市場，制定農村產權交易市場的規則和農村產權交易的具體細則和辦法。

深化城鄉要素市場改革，探索城鄉基本公共服務均等化的新路子

城鄉要素不平等交換和公共資源不均衡配置是城鄉二元結構制約三農發展的最重要的影響因素。《決定》把推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置作為健全城鄉發展一體化體制機制的重大改革舉措，充分體現了中央突破城鄉二元結構的決心和膽魄。推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置可以說是健全城鄉一體化體制機制的主攻點和關鍵點，也是城鄉均衡發展和城鄉一體化的重要基礎。推進這方面的改革，要發揮市場機制“看不見的手”決定性作用和政府“看得見的手”的主導性作用。一是推進城鄉生產要素的平等交換，建立城鄉統一的生產要素市場，維護農民生產要素權益。要切實賦予農民作為勞動力要素的平等勞動權益，建立城鄉統一的勞動力市場，依法保障農民工同工同酬和同等福利待遇。要進一步深化土地制度改革，加快建立城鄉統一的土地要素市場特別是建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。要進一步深化農村金融體制改革，積極培育農村金融市場，保障金融機構農村存款主要用于農業農村，支持農民發展多種形式的新型金融合作。二是深化支農體制的改革，健全農業支持保護體系。要按照工業反哺農業的要求和提高農業補貼效率的目標，加快改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。要以農業政策性保險為重點，完善農業保險制度，切實解決農業所面臨的市場、自然災害、病蟲害等多種風險，解決好農民發展農業的后顧之憂。三是以城鄉基本公共服務均等化為目標，統籌城鄉基礎設施建設和社區建設。要按照城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射的思路，切實加強農村基礎設施建設投資的力度，全面提高農村教育、醫療、衛生、科技和社會福利事業的建設水平和農民享受公共服務的水平。

深化城鄉建設與社會管理體制改革，探索新型城鎮化和新農村建設協調推進的新路子

城鎮化是擴大內需、拉動投資、推進經濟社會現代化極為重要的動力機制，城鎮化建設和新農村建設是統籌城鄉發展兩個并行不悖的重要抓手，《決定》把完善城鎮化健康發展體制機制、堅持走中國特色新型城鎮化道路擺到健全城鄉發展一體化體制機制極為重要的戰略位置，這是推動十八大提出的四化同步推進的現代化戰略的一個重大改革舉措。具體來說，要抓好三個重點。一是要構建城鎮化和新農村建設雙輪驅動、協調推進的體制機制。要順勢而為地加快推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，優化都市區、中心城市、縣域城市、中心鎮和中心村的城鄉空間布局結構。二是要推進城市建設管理創新。要建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。要積極穩妥地推進縣改市的改革和鎮管理體制改革，建立和完善跨區域城市發展協調機制。三是要深化城鄉綜合配套改革，加快推進農業轉移人口市民化。要整體推進城鄉戶籍制度、社會保障制度和產權制度等綜合配套改革，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。加快推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。

深化生態文明制度改革，探索城鄉生態資源使用與補償、保護相結合的新路子

建設生態文明是我國在新時期“五位一體”建設的重要組成部分，是我國生態環境可持續發展的必由之路，也是建設美麗中國、實現城鄉和諧發展的重要戰略舉措。我國生態文明的制度體系相對較為薄弱，需要重點在四個方面加以推進。一是明確自然資源資產產權和使用用途。要加快對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間的邊界和權屬進行確定，形成自然資源產權所有者責權利的統一。加快生態空間的規劃，明確用途與邊界，加強國家對自然資源使用的有效監管。二是要加快生態主體功能區的建設。劃定浙江主要生態功能區，加大對源頭山區的水土保持與開發保護。三是要實行資源有償使用制度和生態補償制度。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。要對生態公益林區、省級生態主體功能區進行財政的轉移支付，依據面積大小及權屬進行財政補貼。要穩定和擴大退耕還林的范圍，并加大財政支持。探索生態環境保護的市場化機制，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，通過市場交易價格發現資源成本和價值。四是要健全生態環境保護管理制度體系。要建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度，嚴格實行生態環境損害的責任者賠償制度，健全舉報制度，健全國有林區經營管理體制，全面提升生態文明建設水平，走出一條有浙江特色、全國領先的城鄉生態資源使用與補償、保護相結合的新路子。