破解城市“人戶分離”難題

武永生

破解城市“人戶分離”難題

武永生

城市內部的人戶分離，是指城市內部戶籍人口的現居住地與戶口登記所在鄉鎮街道不一致的一種人口現象，包括“人在戶不在”和“戶在人不在”兩種情況。人戶分離現象在一定程度上反映了城市的發展及其內在活力，但也給城市管理尤其是公共服務配置帶來不小的挑戰。

公共服務資源配置的準確性趨于下降，使用效率降低。首先，人戶分離影響了人口統計信息的真實性。一般常用的常規年度數據，基本上是以戶籍人口為統計口徑，自然容易包含一部分“戶在人不在”人口，而又不能包含“人在戶不在”人口，由此影響到人口統計信息的真實性，不能很好地體現實有人口信息。以杭州市為例，“六普”中杭州市“人在戶不在”人口有106.07萬（不包含杭州市外來人口），“戶在人不在”人口約有54.52萬，合計約占戶籍人口的23%，并有進一步增強的趨勢。目前，我國公共服務資源的規劃和配置主要是以本區域內的戶籍人口為基礎，且規劃的指標越細、程度越深，服務的配置越是依賴人口規模的數據。例如，在老年相關公共服務規劃中，財政撥款、養老床位、護理院等類型的服務，通常采用“千人指標”的方法來確定服務供給規模和數量，規劃的老年人口數量就成了服務供給的主要甚至是唯一依據，而建立在不準確人口信息基礎上的規劃很容易與老年人的真實需求發生偏離，影響公共服務資源配置的準確性，降低使用效率。

加劇了區域之間公共服務資源使用的差距。各區縣之間由于財政能力、制度安排等原因，其規劃的公共服務使用情況都不盡相同。近年來，越發明顯的人戶分離現象雖然不會改變一個城市戶籍人口的總量規模，但是卻改變了城市內部人口的空間分布，而且附帶隱蔽性的特點，這種情況會造成各區域之間公共服務資源使用差距的擴大，影響區域規劃的協調性。在沒有補償機制的情況下，流入地供給壓力增大，流出地供給壓力減輕，人戶分離現象帶來的“一增一減”加劇了區域之間公共服務使用的不平衡性。以醫療衛生資源為例，核心城區集中了較為優質的醫療資源，隨著人口的不斷向外流出，服務壓力自然減輕，而近郊區本來就不富足的醫療機構又要承擔外區域流入的人口醫療負擔，服務壓力自然上升，最終造成公共服務資源使用差距的擴大。

隨著人戶分離現象的突出，這種以戶籍地為依據的公共服務供給方式與實際需求產生了很大不適應，因此政府必須考慮打破這種方式，建立區域之間的公共服務合作供給方式，逐步探索實有人口屬地化供給機制，在現居住地為各類人群提供適宜的公共服務，以保證人人公平有效地使用公共服務資源。

建立一套長期有效的人戶分離分類管理體系。構建以實際居住人口為服務對象的公共服務供給機制，首先是要強化對這部分人口的信息采集工作，逐步建立和完善實有人口數據庫，在此基礎上，開展實有人口管理的探索，對“戶在人不在”和“人在戶不在”及“戶口空掛戶”實施不同的管理方法。對于“戶口空掛戶”，應該構建獎勵與懲罰相結合的機制，規定時限強行遷離。對于“戶在人不在”和“人在戶不在”的人口，則應該突破傳統以戶籍人口為主的管理模式，逐步推廣居住地管理的工作方法。一是加強戶籍地和現居住地人口、公安、社會保障、就業等相關部門聯動等方式，為人戶分離人群提供屬地化服務；二是服務管理時堅持屬地化和網格化原則，將各類居住人員納入社區管理的范圍，通過建立考核責任制，形成單位和社區聯合服務和管理的方式。

建立各區域間資源共享合作機制或者轉移支付機制。首先在公共服務資源的規劃上，應將實際居住人口納入考量的因素，公共財政轉移支付適當向流入人口多的地區傾斜。其次，通過構建區域資源共享機制，可以使部分閑置資源向其他區域人口開放，從而使公共服務資源得到合理利用。這方面可以借助上海的經驗，積極推廣“居家養老服務券”和“教育券”等，通過區（縣）際結算等方式，解決人戶分離人口的養老和教育等問題。

浙江省發展和改革委員會培訓中心