我國房地產稅改革探析
——基于公平、效率視角下的考量

車君明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

我國房地產稅改革探析
——基于公平、效率視角下的考量

車君明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

房地產稅作為一種財產稅，在我國的社會經濟發展中發揮著重要的調節功能，其完善與否直接關系著我國社會經濟的轉型發展和地方政府職能轉變。本文從公平、效率的視角出發，對我國房地產稅改革中存在的主要問題進行客觀、理性和系統的分析，就其完善提出了相應的政策建議。

公平；效率；房地產稅；改革

黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革”。房地產稅是一切與房地產經濟活動過程直接關系的稅收，在我國房地產稅收包括房地產營業稅、企業所得稅、房產稅、城市房地產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、契稅等。作為一種財產稅，具有籌集國家財政收入、參與社會收入再分配、調節經濟運行中的消費及投資結構等功能,可以將其概括為財政功能、社會功能與經濟功能，而經濟功能則是國家通過理性的稅收活動調節市場缺陷，確保供求總量和經濟結構的均衡，應當堅持效率優先，兼顧公平。

一、我國房地產稅改革客觀必然性及現實意義

任何一個稅種稅制的創建都要以當時外部社會經濟條件為約束，房地產稅稅制也是如此。作為現行房地產稅主體的《中華人民共和國房產稅暫行條例》產生于1986年，在當時情況下較大程度上起到了預期作用。然而必須看到：伴隨著產業結構和分配結構以及地方市場格局等多方面因素的變化，房產稅稅制的弊端日漸突出。這些弊端不僅削弱了房產稅收入籌措功能，而且在一定程度上阻礙了市場經濟的發展，對市場運行合理化起到了逆向調節作用，對社會公平也產生了一定程度的干擾。同時，隨著現代經濟越來越倚重流動性生產要素和無形生產要素，當前房地產稅改革面臨的一個重要挑戰是準確定位其在現代經濟中的角色。由于資本、技術和信息能夠輕易地跨國界流動，全球經濟一體化進程對房地產稅改革提出了巨大挑戰。

我國房地產稅改革是在完善我國原有房地產稅收制度缺陷的基礎上，是對我國財稅體制的有益補充和完善，致力于形成完善的房地產稅制體系，建立科學、規范的房地產稅稅收管理體制，提高稅收征收管理效率和水平。其現實意義在于：

第一，有利于完善我國財稅體系，著力解決中國地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，為地方財政打開一個穩定而長久的收入來源途徑，進而落實省以下分稅制，激勵地方政府轉變職能，促使市場經濟健康發展。我國房地產稅的改革有利于地方財稅能力建設，因為房地產稅稅基大多具有低流動性，也不會產生嚴重的稅收競爭問題；和其他稅種相比，房地產稅稅收收入相當穩定，可以形成對地方政府職能轉變的合理激勵，以及在配套改革中改變地方政府對土地財政的過度依賴，將會在一定程度上改變地方政府的土地行為，從根本上改變地方政府對土地財政的過度依賴，引導其不追求粗放式擴張而追求內涵式發展，對城市的運營方式產生觸動。所以，房地產稅改革是整個稅改重要的內在組成部分，它關系到國民經濟的支柱產業健康發展而形成長久的支撐力量，也涉及到千家萬戶的實際利益以及整個局面的和諧穩定。

第二，調節收入分配，縮小收入差距。房產稅可以調節社會財富分配，有效調節嚴重的貧富差距，維護社會的穩定，并為城市公共服務提供長期融資。從公平角度來說，房屋資產的增值完全歸房產所有者是不合理的。房屋增值幾乎全部來自土地，而土地的增值則是因為公共基礎設施的改進和公共服務的改良，后者又系全社會勞動者的共同創造。因此，在扣除房產所有者因為承擔投資風險而獲得的合理資產回報之后，房產財富增值的相當一部分理應通過合理的稅收手段轉為全社會共同所有，由全民分享，并再投入公共品和公共服務的提供。

第三，有效抑制住房投資投機性需求，引導合理住房消費。房地產稅是對付房地產投資的有效手段，可以增加房產持有成本，將迫使風險厭惡型的投資者離開這一最重要的投資品市場。而投資者離開，房價自然下行。而中國的房地產市場弊端在于兩極分化，投資者手握數套房，剛需者無法找到合適的產品，只有持有成本增加才能逼出存量房，從而在一定程度上控制房價過快上漲。這樣房地產稅的房價“穩定器”功能才得以發揮，抑制了房地產市場的投機行為。

第四，提高房地產資源配置效率。在保有環節征收房產稅對于房產這項資源的合理有效配置具有重要的調節作用。房產資源的擁有者由于較大的稅收負擔而對空置的房產進行充分利用，最終達到合理配置資源的目的。

二、我國房地產稅改革中存在的主要問題

1.我國房地產稅立法的滯后性

房地產雖然是重要的財產，房地產稅是重要的財產稅，但長期以來在整個稅收體系中，房地產稅并非主體稅種，其立法長期未受重視。我國現行的房地產業各稅種，其法律依據均為國家行政機關制定頒布的《暫行條例》，而不是由全國人大或人大常委會頒布的稅法，立法層次較低。只是近年來隨著與房地產相關的經濟和社會問題的凸顯，房地產稅被賦予多種重要使命，有關房地產稅征收與如何征收的改革爭議都與房地產稅的立法直接相關。而房地產稅牽涉甚廣，立法甚為復雜，這也給立法帶來相當的難度。

2.現行房地產稅稅制覆蓋范圍過窄，且重復征稅費問題嚴重，稅負負擔有失公平

現行房地產稅稅制規定的征稅范圍與現實情況發生了明顯的不符，只對增量房征稅造成了征稅范圍過于狹窄，而將存量房未納入房產稅的征收范圍，這直接限制了房產稅收入的正常增長，免除房產稅放棄了調節高收入階層、高收入者收入的功能;由于土地使用稅的征收范圍與房產稅的征收范圍是一致的，我國的現實是房地產業面對的稅費數量繁雜。以北京市為例，涉及房地產業的大小稅種有十幾個，有些是針對土地占用或使用征收的。這些稅的設置帶有強烈的因事設稅、因項目設稅色彩。至于房地產業面對的費就更多了。這表明，我國現行房地產稅復征稅問題十分嚴重，稅負負擔有失公平。

3.現行房地產稅收制度設計不合理，存在“重開發流轉、輕保有”的突出問題

從我國現行整個房地產稅收制度來說，房地產稅的稅種設置應主要涉及三個方面：即對房地產的取得、流轉和保有階段分別課稅，而保有環節的房產稅是很多國家地方財政收入的重要來源，也在調節收入分配和引導資源配置方面發揮著重要作用。而我國現行房地產稅體系在稅種分布結構上“重開發流轉、輕保有”的問題十分突出，現有房地產稅法涉及稅種主要存在于房地產開發、房地產交易以及房地產出租領域，相較于房地產開發、流轉環節，房地產保有環節的稅收負擔比較輕（參見下圖）。

4.現行房地產稅計稅依據和稅率設計不合理、不規范，導致稅負不公平

現行房地產稅中存在多種計稅依據，如房產稅和城市房地產稅是按房產余值或租金收入征稅；耕地占用稅、城鎮土地使用稅是按土地面積征稅；土地增值稅是以增值額為計稅依據，采用的是超率累進稅率。多種標準混用，造成了納稅人的稅負不均現象，既影響公平，又缺乏效率。改變房地產稅的多種標準，采用統一的評估價值作為稅基，使納稅人的稅收負擔相對公平便成了房地產稅改革一大目標。

5.缺乏科學、規范、可行的房地產稅稅基評估體系

隨著我國房地產市場發展，開發、交易環節征收的房產稅已經無法滿足組織財政收入、調節房價的兩大目標，改由保有環節征收房產稅成為我國的必然選擇。

我國幅員遼闊，地區差異大，經濟發展不平衡。房地產稅如按房地產面積計稅，則難以實現稅收公平的原則。從理論和實踐上講，以房地產評估價值作為計稅依據是比較科學的，可以比較客觀地反映房地產價值和納稅人承受能力。因而，房地產稅稅基評估直接決定了房產稅納稅，由此引發了國內對房產稅稅基評估的更多重視，在稅基評估機構設置、評估信息、評估結果公示、評估爭議處理方面設立制度，形成我國房地產稅稅基的公正、公平和合理評估機制，從而體現房地產稅的公平稅負。顯然這一房地產稅稅基評估體系為我們國家所缺失。

6.缺乏完備房地產信息管理系統

我國目前缺乏完備的全國房地產信息系統，未能實現全部信息共享。這主要在于：主觀上，由于全國不同地域的情況極為復雜，囿于房管、土地、財政、稅務等部門不能摒棄本部門的利益和保護個人財產隱私需要，不能在既有部門網絡上進行聯網，實現不動產信息數據共享；從客觀上看，鑒于我國國情復雜，對數量巨大的存量住房征收房產稅需要有細致完善的房產登記資料和各種基礎性信息，是一個巨大的系統工程。

三、我國房地產稅改革的政策建議

1.加強我國的房地產稅的立法工作

進行房產稅立法，健全房地產稅的法律依據、提高立法層次，系統地加強房產稅的制度建設。稅收的無償性和強制性是由國家憑借法律的形式加以保證的。通過加強房產稅的立法工作，在實踐中逐步形成了門類齊全、體系完整、細節精確的房產稅法律基礎。

2.對分稅制財稅體制進行調整

進一步理順地方財稅體制，對現有的分稅制財稅體制進行調整，給予地方政府一定程度的稅收自主權，意味著地方政府有能力通過選擇特定稅種的稅率，在一定程度上提高地方財政收入，使地方政府真正成為一級獨立的財政。因此，建立一個稅種設置科學、稅源比較穩定、適合地方特點的地方稅收體系勢在必行,適當提高部分稅種收入的地方分享比例，發揮地方政府積極性，勢必賦予其相應完整的財權，包括完整的稅權。

房地產具有不可移動和難以藏匿的屬性，決定了房地產稅的非流動性和穩定性，并且和所在地區的公共建設服務聯系在一起。由此可見，房地產稅征收對象是不動產，具有地方稅的基本要求和特征，劃為地方稅有利于調動地方政府組織收入的積極性。因而，作為地方財政主要收入來源的房地產稅，應當由地方依據各地經濟社會實情、人民負擔以及地方財政需求等因素綜合考慮。

3.進行房地產稅制體系改革

形成我國完善的房地產稅制體系。在目前我國不動產稅體系下，大部分稅負都在流轉環節，保有環節的稅負很輕，試點城市的房產稅是對保有環節課征的稅，以后稅改應該強化的正是對保有環節的課稅。僅在原有流轉稅為主的不動產稅體系中，另外加入一個保有環節的房產稅，直接的后果就是在流轉稅稅負較重的情況下造成了雪上加霜，因此，房產稅改革必須統籌兼顧，收放結合，借試點推廣形成我國新的完善的不動產稅制體系。

4.構建完備的基礎配套措施，保證房地產稅稅收的效率和公平

稅收效率和公平直接取決于配套措施的完備。為此，需要構建以下配套措施：

（1）將戶籍管理、房產管理、國土資源、稅務等部門的數據庫實現共享，搭建統一的、信息齊全并時時更新的數據庫以保證征稅對象的完整，建立準確、完整、透明的不動產清冊，完善全國房地產信息管理平臺，使每一戶居民的房地產資料都能從這個信息系統中找到，達到充分的信息共享。以評估價值作為應稅房地產的計稅依據需要具備專業的評估機構、合理的評估準則以及先進的評估方法，為在全國范圍內推行房地產稅改革打下基礎。

（3）建立科學、公正的以市場評估為計稅依據的機制。盡快出臺相對科學的、能夠被各方面廣泛接受的、較為權威的市場評估方案和評估方法。堅持評估機構相對獨立地進行評估，并重視房產稅評估爭議的有效解決，從而保證房產稅稅基評估的客觀公正。

（4）科學設置合理的房產稅稅基和稅率。應遵循“先易后難，先窄后寬”的原則，遵循“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的方針，科學設置房產稅的稅基、稅率以及減免稅優惠，建立寬稅基、有梯度、靈活而有差別的符合實際的房產稅征收體系。

（5）簡化并完善房地產稅收結構。逐步將現行的房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產方面的某些合理的、具有稅收性質的政府收費合并為統一的、與各國普遍開征的房地產稅基本一致的房地產稅，將城市維護建設稅和印花稅并入增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，將土地增值稅并入企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，并取消房地產方面的不合理的政府收費。通過上述簡化措施，不僅可以減少與房地產有關的稅收和收費的數量，減輕納稅人的經濟負擔，改善、提高納稅人的自覺納稅意識，而且可以優化稅負結構，即減少房地產轉讓、出租環節的稅收，增加房地產持有、使用環節的稅收。

（6）加強稅收征收的科學管理。加強房地產稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失。稅務管理部門要加快完善有關管理制度和信息化建設的步伐，并加強與各有關部門的工作配合，盡量簡化納稅人納稅時的不必要手續，提高征稅效率，降低征稅成本。通過這些，進一步完善房地產稅管理制度，加強房地產稅管理，適當擴大房地產稅收入的規模，提高房地產稅收入占地方稅收收入和全國稅收收入的比重，更好地發揮房地產稅的職能作用，進一步提高房地產稅調節功能效率。

（7）完善房地產稅稅收與其他稅種協調機制。應該建立完善房地產稅征收與其他稅種的協調關系，尤其是房地產稅收與個人所得稅和營業稅之間的關系，如因房地產而取得的租金等營業收入繳納的營業稅是否在計算繳納房地產稅時予以扣除等。

總之，我國房地產稅改革是一個龐大、復雜的系統工程，我們一定要結合我國具體國情，借鑒我國個人住房房產稅試點城市的有益經驗，有效地汲取國外的征收房地產稅的得與失，采取標本兼治、有效、可行的措施，逐步穩妥推進，建立起適合中國特點的房地產稅制度，促進房地產業有序、健康地發展，進一步推進我國國民經濟健康、持續發展。●

［1］賈康.中國房地產稅費改革的基本設想［J］.中國發展觀察，2006，（8）.

［2］姚稼強.改革我國房地產稅的政策建議［J］.稅務研究，2008，（4）.

［3］王建新.國際房地產稅收對我國的借鑒和政策建議［J］.中國財政，2010，（7）.

［4］田青青.我國房地產的改革研究［J］.法學研究，2013，（5）.

［5］唐明.房地產稅改革為何啟而難動［J］.當代財經，2013，（8）.

Analysis on the Reform of Real Estate Tax in China——Based on efficiency and fairness

CHE Jun-ming

（Party School of Tianshui Municipal Committee，Tianshui 741018，China）

The real estate tax is a property tax，in our social and economic development plays an important regulatory function，its perfect or not directly related to the development and transformation of local government functions of China’s economic and social transformation.This paper from the fair，efficiency perspective，objective，rational and systematic analysis on the main problems existing in China’s real estate tax reform，the corresponding policy recommendations put forward the perfect.

fairness；efficiency；real estate tax；reform

F810.424

A

1009-6566（2014）03-0120-04

2014-02-26

車君明（1973—），男，甘肅武山人，中共天水市委黨校教師。