整體性治理視閾下地方政府政策執行力提升的新思路

陳 輝

（廣西師范大學政治與行政學院，廣西 桂林 541006）

一、問題的提出：地方政府政策執行力弱化的現實困境

“執行力”這一概念最早出現于行政法學領域，指某項具體行政行為予以執行的強制效力和法律效力。我國學者把執行力概念引入政策科學實踐領域，形成了政策執行力這一術語。對于“政策執行力”這一概念，不同的學者有不同的定義，但是主流的觀點都傾向于用“政策執行的能力和效力”來加以解釋，這種定義較好地解釋了公共政策執行力的基本內涵，應當具有研究的可行性，且基本上符合學術界對政策執行研究的主導思想。實際上政策執行力是從內在意志到外在行動、由自身行為到公眾形象所構成的政府張力系統，是指公共政策執行主體為了實現既定的政策目標，在執行公共政策的過程中展現出來的政策執行意志力、政策執行規劃力、政策執行組織力、政策執行文化力和政策執行公信力組成的復雜系統。就我國現階段的情況而言，我國地方政府政策執行力的梗阻主要包括：上有政策、下有對策；曲解政策，為己所用；擴大執行，搞“土政策”；消極執行，機械執行。

二、整體性治理：地方政府政策執行力研究的新范式

1.整體性治理理論的緣起、理論觀點

隨著社會生活秩序的變遷以及西方政府改革向縱深方向發展，20世紀70年代末，西方各國先后進行以“政府再造”、“分權化政府”、“民營化政府”為內容的新公共管理改革運動，新公共管理理論日漸式微，在實踐中表現出來的局限性與弊端（新公共管理的濫觴導致的基層治理的“碎片化”和“分散化”問題）愈發明顯，遭受到越來越廣泛的批判與質疑。20世紀90年代末，英國學者佩里·希克斯、帊卻克·登力維提出整體性治理理論，既是對傳統公共行政的衰落以及新公共管理運動所造成的碎片化和分散化的戰略性回應，也是傳統合作理論和整體主義思維方式的復興。這一理論因其強大的理論解釋力與富有實踐的指導性而備受關注，“可望成為21世紀有關政府治理的大型理論”［1］。

根據佩里·希克斯的定義，所謂整體性治理就是“以公民需求為導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調和整合，不斷從‘分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理模式”［2］。其主要理論觀點有以下幾個方面：

（1）公共利益作為基本的價值取向。

整體性治理注重公民導向理念，強調“將個人的生活事件列為政府治理的優先考慮項目”［3］，以“公共問題的有效解決”作為政府一切活動的邏輯起點，著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，“通過集中、恒穩的管理為社會提供整體、連貫的公共服務，確保滿足公民的需求”［4］，追求實現公共問題的合作、良性治理，增進公共價值，使公共利益得到良好的實現。

（2）結構關系的重塑。

整體性治理一改新公共管理運動濫觴導致的分散、競爭性組織結構關系的沉疴，主張建立起權威化、合作性的結構關系。與新公共管理運動也有所不同，它強調重新建立起政府的權威，強調政府的社會管理職能和公共服務職能，擯棄無政府主義；以實現公共利益最大化作為追求目標，“對功能相近或相同的機構、部門和組織進行重新整合”［5］，實行大部門式治理；整體性治理的基本旨意強調各治理主體間的合作共治，推進面向治理層級、治理功能以及公私部門的三大治理面向層面上取得一致性，推進政策、規章、服務與監督四種整體性治理的關鍵活動的整合，擴大公共事務的治理范圍和強化治理的持續性。

（3）整體性運作。

整體性治理理論立足于政府內部機構之間與部門之間的整體性運作，為公眾提供“一站式”的公共服務。對此，整體性治理十分重視信任、責任感和制度化，以在主體間建立信任、培育責任感以及制度化規范推進治理的整體性；主張在互動的信息搜集與供給基礎上建立數據庫，實現信息共享，從而使治理主體對復雜的公共問題有個整體的把握而促進治理主體決策的科學化；明確公共利益的核心位置，建構治理各個主體的目標與總目標，跨越組織邊界，整合各自獨立的稀缺資源，解決公共問題。

（4）注重信息技術的運用。

整體性治理強調，通過利用網絡技術進行網絡簡化，通過精簡政府管制層次、基礎性網絡，實現信息系統的整合，從而在某些敏感的政策領域制止多重管理現象。在登力維看來，“政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心。”［6］數字化時代下現代信息技術的迅猛發展極大地推動了政府的電子化改革，使得傳統政府上下層級之間、部門與部門之間、政府與社會之間的關系得以編織成一張治理公共問題的復雜網絡，推動了政府組織結構的扁平化轉型，密切了各個主體間的聯系，運行流程更加緊密。所以，強調公民導向理念、組織結構關系的整合、整體性運作與無縫隙服務的整體型政府運作圖式在技術手段上極為重視信息技術的運用。

2.整體性治理與地方政府政策執行力的理論契合

整體性治理是針對新公共管理的濫觴而提出的治理理論，由于新公共管理帶來了“碎片化”的局面，進而造成地方政府政策執行力困乏，運用整體性治理理論實現地方政府政策執行力提升研究具有一定的適切性。

（1）價值觀念契合。

傳統官僚制的弊病在于過于追求機械效率而致使公務員的“非人格化”、制度僵化遵守、程序重復繁瑣。整體性治理的價值譜系正是在于一改政府本位的沉疴：整體性治理把“公共問題的解決”作為邏輯起點，“通過集中、恒穩的管理為社會提供整體、連貫的公共服務，確保滿足公民的需求”［7］。由此可見，以公民為導向、追求公共利益是整體性治理的價值內核。這種價值導向與地方政府政策執行力提升研究具有適切行。毋容置疑，公共政策的執行是政府實現管理國家和社會公共事務職能的主要手段，具有無可爭議的“公共性”特征，都是為了滿足公眾需求、追求公共利益的最大化。只有樹立起“滿足公民需求、追求公共利益”的價值導向觀念，才能為地方政府政策執行力提升找到恰當的切入點。

（2）研究方法契合。

整體性治理理論是對新公共管理的濫觴導致的基層治理的“碎片化”和“分散化”問題的戰略性回應，是對個體主義方法的反思，對合作理論和整體主義思維方式的復興。事實證明，迪爾凱姆的整體主義方法是兼具深刻解釋力與廣泛適用性的社會科學研究方法。可以說，整體性治理在某種程度上復興了整體主義的研究，它強調要擯除“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的碎片化思維，而要在協調、整合和責任的系統思維中探索治理的新路徑。這種整體性研究方法對地方政府政策執行力提升研究具有深刻的方法論啟示。地方政府政策執行力是一個涉及府際關系、政府職能、制度規范、文化氛圍、標的群體等多方面的系統工程。那種“只見樹木、不見森林”的研究是妨礙地方政府政策執行力研究發展的重要因素。只有以一種整體性思維進行頂層設計和戰略謀劃，才能使地方政府政策執行力研究和思考更系統、設計更周全、方法更前瞻。

（3）治理框架契合。

作為反思與批判新公共管理范式的新型理論，整體性治理對公共治理框架作了深刻的闡釋。整體性治理認為，公共治理應通過重新整合功能來實現民主價值與公共利益，并試圖構建一個以治理層級整合為高、治理功能整合為寬、公私部門整合為長的長方體治理結構模型（如圖一）。希克斯認為，整體性治理涉及四大治理“作為”，即政策、管制、服務提供和監督四種活動作為的整合［8］。這些“作為”的整體性運作要求在三大治理“面向”上取得一貫性:一是面向治理層級的整合（Y軸），將不同層次的治理或同一層次的治理進行整合，比如中央機構與地方機構之間，地方機構內部不同部門之間的治理整合，所需整合的層級越多y值越大；二是面向治理功能的整合（X軸），在一些功能內部進行協調，也可以在少數和許多功能之間進行協調，比如公共政策的有效執行涉及財政、人事、行政部門的整合，所需整合的功能越多x值越大；三是面向公私部門的整合（Z軸），即整合可以在公共部門內進行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進行，所需整合的部門越多z值越大。坐標點A（x，y，z）為任意治理目標。可見，整體性治理在處理政府內部關系、政府與社會的關系上有著明確的指向，就是通過功能整合建構起有效的公共治理框架。

整體性治理倡導的功能整合型治理框架與地方政府政策執行力研究存在著內在的邏輯關聯，具有高度的適切性。將任意一個復雜且棘手的政策目標（公民需求）置于圖一的整體性治理長方體治理結構中，經過政策執行層級間（中央、省、市、縣、鄉政府）、政策執行部門間（財政、規劃、行政、人事等功能）、政策執行所需公私部門間的整合即可得到圖二——整體性治理框架下地方政府政策執行的結構模型。顯而易見，圖二中政策目標A（x，y，z）的實現必須通過多種時空結構、多種方式、多方參與，在各個治理層級、職能、公私部門之間進行整體性運作，將各個分散部分整合成一個整體，才能實現整體回應公眾需求的目標。可以說，這一整體性運作過程中政府功能是決定政府政策執行力的關鍵性因素，政府政策執行力的強弱歸根結底指向政府整體功能的發揮。因此，為了使政策執行更為有效，就必須準確定位治理政策目標所需要整合各方力量的具體時空結構位置（合理確定實現政策目標所需的整合結構點A（x，y，z）在長方體治理結構模型中的位置，正確整合政府層級功能、內部功能、政府與社會的功能，才能把準地方政府政策執行力研究的邏輯，從根本上找到提升政府政策執行力的路徑。

圖一：整體性治理長方體治理結構模型

圖二：整體性治理框架下政策執行結構模型

三、小結

作為新型的公共治理研究途徑與分析框架，整體性治理不僅揭示了公共治理的內在邏輯，而且反映了未來公共治理的趨勢，由于整體性治理理論與地方政府政策執行力研究之間價值觀念的契合、研究方法的契合和治理框架的契合，可以為地方政府政策執行力提升提供借鑒與思路啟發。

［1］［3］彭錦鵬.全觀型治理與制度化治理：理論策略［J］.政治科學論叢（臺灣），2005，（23）：63，76.

［2］曾凡軍，定明捷.邁向整體性治理的我國公共服務型財政研究［J］.經濟研究參考，2010，（65）：43.

［4］［7］彭輝安．困境與出路：我國跨域危機治理治理的現狀考察---以整體性治理為視角［J］.四川行政學院學報，2012，（4）：24，24.

［5］曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協調機制研究［M］.武漢：武漢大學出版社，2013.25-27.

［6］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國行政管理，2008，（10）：53.

［8］Perri Hicks.Toward Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002.31.