深化行政審批制度改革的法律問題思考

韓兵

深化行政審批制度改革的法律問題思考

韓兵

進一步簡政放權、深化行政審批制度改革，是黨的十八大、十八屆三中全會提出的重要任務。新一屆國務院成立之初，國務院各部門的行政審批事項有1700余項，李克強總理向社會作出的公開承諾，至少要取消和下放其中的1/3(合567項)。根據中央和省委、省政府的決策部署，浙江省在2013年年初啟動了新一輪審改，圍繞“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”的改革目標，打造“辦事最快”政府，自我革命，自我加壓，取得了階段性成效。一年來，我們結合法規規章清理、開展走親心連心活動和行政執法調研等工作，對部分市、縣審改工作開展情況進行了跟蹤調研，對其中存在的問題做了一些粗淺的探討。

浙江行政審批制度改革的特點

“減政”，即進一步減少審批事項、環節、前置條件和層級。浙江省行政審批制度改革從1999年全面啟動，經過前三輪行政審批制度改革，浙江削減近2/3的行政許可和非行政許可審批事項，并不斷創新審批方式，使行政審批制度改革總體上走在全國前列。2013年的審改工作可謂力度空前。堅持“減字當頭”，簡政放權，進一步減少審批事項、環節、前置條件和層級，重心下移，權責一致，該放就放，能減就減，按照“誰投資、誰決策，誰受益、誰承擔風險”的原則，真正確立企業和公民的投資主體地位。截止到目前，省本級保留行政審批事項從2012年初的1266項減少到521項，削減41%。其中省級行政許可事項從706項減少到425項，非行政許可審批事項從560項減少到92項；非行政許可審批實施機關從57個減少到30個；審批環節大大減少；審批時間不斷壓縮。市、縣政府也積極響應，如杭州市等提出了“力爭消減50%行政審批事項”的目標。

“放權”，即以實施擴權強縣改革為手段，積極推進行政審批制度改革。2012年6月，以推進舟山群島新區和義烏國際貿易綜合改革試點為目標，向舟山下放400項、向義烏下放357項行政審批和管理權限。2012年9月，省政府又下發文件，向各設區市及其有關部門或縣（市、區）及其有關部門下放406項省級行政審批和管理權限。2013年8月，下放了34項行政審批權限，近期又將再下放一批省級權限。各地充分運用省委、省政府下放的權限，更好、更快地為經濟社會發展服務，為經濟社會發展營造更好環境。比如，原來需要市級審批的一些事項，現在直接可以在縣級辦理；原來由市轉報省上的事項，現在直接由縣級向省上報。

“創新”，即積極推進審批方式創新。全面推進并聯審批，規范完善集中審批，加快建立“四聯動”的審批機制，創新集聚區、開發區前置審批方式，建立聯動審批代理服務機制。以“減少審批部門、減少審批事項、減少審批環節、減少審批時間”為核心，堅持“優字為要”，在科學優化審批流程的基礎上，制定詳細的服務規范和標準，真正做到能簡便的就簡便，讓群眾和企業少跑路、少受累。2013年5月，省政府辦公廳下發了《關于加快推進省級產業集聚區高質量發展的若干意見》，提出扎實推進以“四減少、四放權”為核心的新一輪行政審批改革，逐步做到“辦事不出門、審批不出區”，力爭把集聚區建成審批事項最少、審批速度最快、管理服務最優的發展平臺。

“建制”，即建立健全規范行政審批長效機制。2009年，為保障省、設區的市人民政府依法下放權力，省政府制定出臺了《加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》（省政府令第261號）。2012年，為推進舟山群島新區建設發展，并為下一步全省其他設區市放權提供法律保障，出臺了《關于下放行政審批事項推進舟山群島新區建設發展的決定》（省政府第301號令）。同時，還建立了“三個機制”：行政許可事項備案公告和非行政許可審批事項準入制度，中介服務公平競爭機制，行政審批實時監督制度。

必須堅決清除妨礙改革的制度因素

行政審批制度改革對于完善市場經濟體制、促進經濟社會發展發揮了重要作用。從基層、企業反映的情況看，比如以前要到市里、省里去辦的事，現在在縣里、甚至鎮里就能解決了，節省了時間和成本；以前要一個部門、一個部門分頭去跑，現在“聯合聯辦”或者“代辦服務”，方便多了；以前企業投資項目審批差不多要一年時間，現在全流程審批100天就夠了，等等。

但是必須清醒地看到，目前審批制度改革仍然不能適應加快轉變經濟發展方式的要求，企業對審改要求迫切，寄予厚望。人們總體感覺審批事項還是太多；下放的審批權限“含金量”不高，或者對接不上；“門難進”、“臉難看”、“話難聽”的狀況雖然大為改觀，但“事難辦”的問題依然存在。目前改革已經取得了實實在在的成效，主要還是體現在審批流程優化上，真正減少或者下放的審批事項不多。其中成因，既有認識上的、觀念上的，也有部門利益、部門局限的問題，但是最大的制約問題還在于制度環境。

需要重點把握的幾個問題

通過完善法律制度來引領和推動改革，是踐行法治思維和法治方式的一個重要舉措。習近平總書記最近在山東考察期間指出，“該得到法律授權的不要超前推進”。李克強總理在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話中強調，“政府履行職能必須依靠法治”。深化行政審批制度改革，目的是為創造更加公平公正的發展環境，實現權力公平、機會公平、規則公平，最大程度地釋放市場主體的創業創新動力，這要在法律框架內推進改革。在改革的過程中，重點需要解決以下幾個問題：

（一）理順政府與市場、政府與社會的關系。一是凡是市場能有效調節的就交給市場，要改變政府對市場的過多干預，更多發揮市場機制的作用，特別是競爭性領域，要堅決放權給市場，由企業自主決策的事項，一律還權于企業，建立起面向任何資本的公平市場。二是凡是社會能有效治理的就交給社會，要更好地利用社會的力量，包括社會組織的力量，對社會組織能夠自律管理的事項，要積極轉移給社會組織，努力形成社會組織能夠自律自治的有效規范。三是凡是政府的服務監管職能要確保到位，要按照現代政府、法治政府、責任政府的要求，集中精力、擺正位置，做好監管和服務，做到“到位”不“越位”，“無事不插手，有事不放手”。總的來說，就是堅持市場優先和社會自治的原則，真正放權于企業、放權于市場、放權于社會。通過減少對經濟社會事務的直接干預領域和范圍，通過放松規制向市場和社會讓渡空間，形成政府與社會、政府與市場、公權與私權之間邊界清晰合理、分工合作有度的社會關系新格局，從而讓市場的歸市場、社會的歸社會，讓政府真正回歸到承擔責任、提供服務的權利本位。

（二）要把握好改革探索與依法行政的關系。改革本身就要先行先試，總的是要在法律框架內探索。在深化行政審批制度改革中，要做到于法周全、于事簡便。改善行政審批環境，改革創新力度固然重要，但更重要的是在于把法律制度落到實處。行政審批制度改革要著重完善法律實施機制，不能脫離法律搞突破創新。要遵循“改革與立法并重”的思路，把清理完善現行法律制度作為深化審改工作的重中之重來抓，進一步加強法規規章的“立、改、廢”工作。改革試點中涉及到的一些需要突破的法律、法規，要及時提出法律修改建議，為改革提供法律支撐。要通過立法規范非行政許可審批行為，制定涉及有關保留非行政許可審批事項的立法工作計劃，明確在規定期限內未獲得法規、規章依據的非行政許可審批事項一律取消等。對于成熟的改革經驗，要及時上升到法律規范，用法制固化改革成果。2013年以來，全省通過修改地方性法規，取消了其中8件地方性法規設定的9項行政許可事項。2013年10月，根據《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》要求，全省開展規章和規范性文件有關行政許可規定專項清理工作，清理了一批與行政許可法規定不一致的規章和規范性文件，同時正在抓緊起草制定嚴格控制新設行政許可的具體措施。

（三）開展深化審改工作試點。目前省級政府在行政審批，特別是在行政許可項目設定、下放、取消等方面主動性很小，需要中央層面給予支持。十一屆全國人大常委會第三十次會議決定“為了推進行政審批制度改革，促進政府職能轉變”，授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批。如能爭取將浙江省確立為行政審批制度改革方面的試點省，全面深化改革探索，依法暫停部分涉及行政審批和中介評估的法律、法規、規章的實施。

作者為浙江省人民政府法制辦公室副主任