民營化經營 政府購買服務
——公交改革的“溫嶺模式”探析

畢麗敏 任晞 胡克國

民營化經營 政府購買服務
——公交改革的“溫嶺模式”探析

畢麗敏 任晞 胡克國

公共交通與一個城市的發展程度、建設規劃、空間布局密切相關，基本的公交服務是政府應盡的職責，完善的公共交通服務體系和良好的交通秩序，是一個城市文明與進步的標志。本文所研究的是溫嶺公交“民營化經營、政府購買服務”的改革模式，分析了一個縣級市公交交通的改革經驗和成效評估。

問題的提出

改革之前，溫嶺市有城市公交線路共12條，擁有公交車127輛，年運輸旅客約1000萬人次，分別由溫嶺巴士公司、城市公交公司和民安公交公司等三家民營企業經營。有鄉村客運線路共71條，營運車輛467輛，由溫嶺巴士公司和大鐘運業公司等兩家民營企業經營，主要經營模式為掛靠公司、帶車入股、承包經營、自負盈虧等。

原有的模式難以體現公共交通的社會公益屬性，長期以來存在著班次少、準點率低、服務質量差、票價高，亂漲價，車輛檔次不高、式樣和外觀不統一，公交站場嚴重不足，福利性乘車各種優惠政策未到位等諸多問題，導致公共交通的總體運行質量不高，群眾不滿意，要求改革的呼聲強烈。在2012年2月召開的交通部門民主懇談會上，代表們提出要實行公交體制改革。

改革方案的選擇

溫嶺市政府及相關部門高度重視，把公交改革納入政府的年度重點工作，經過大量的調研和廣泛地征求意見，形成了“國有化公交公運”、“股份合作運營”、“民營化經營、政府財政購買”等三套改革思路，根據溫嶺的實際，決策層選擇了第三套方案。2012年8月，《公交車民營化經營、政府財政購買》方案，在市長辦公會議上予以通過并組織實施。

政府購買公交服務是一種新型的公共服務方式，也是公交除市場化和國營之外的第三種運營方式。即政府將所要購買的公交服務交由有資質的運輸企業來完成，政府再按照既定的標準對其服務的結果進行考核評估并支付相關的服務費用。為此，溫嶺市財政專門設立了“城市公交發展專項資金”，主要用于公交車輛更新、智能裝備設施投入、公交場站建設、政府購買服務、服務質量考核以及執行政府公共政策造成的經營虧損或收益減損等補助。同時強化公交服務質量監管，建立與補助資金掛鉤的公交服務質量考評機制，通過服務質量考核，規范公交企業行為，促使公交企業提高服務水平。

與其它地區相比較，溫嶺公交改革有幾個特點：一是由財政購買公交服務。政府將所要購買的公交服務交由有資質的運輸企業來完成，政府再按照既定的標準對其服務的結果進行考核評估并支付相關的服務費用。

二是城鄉公交實行統一管理，城市公交實行2元的統一定價，農村公交實行里程制。溫嶺城市公交與農村公交分別計價，既體現了“誰收益、誰支付成本”的原則，同時綜合考慮地方財政的承受能力。

三是政府補貼量化和透明化。政府對公交企業承擔社會福利和完成政府指令性任務所增加的支出，由財政給予補助。其中，對市民刷卡乘車，實行刷卡計量，按實補貼；對免費乘車服務的，財政給予全額補助；鼓勵公交企業使用節能環保車輛，新增及更換經交通運輸部門認可的公交車輛，政府給予車價20%-30%不等的補助；公交車首次安裝使用GPS、視頻監控系統，政府按設備投資額的90%予以一次性補助。

改革的成效評估

政府責任回歸，公交的“公益性”得以體現。公交出行是一項重要的惠民工程，基本的公交服務是政府應盡的職責。通過出臺《溫嶺市城市公共交通發展專項資金管理暫行辦法》，明確了公交財政補貼措施，建立了公開透明、合理規范的財政補貼機制。預計全年財政補貼為1860萬元。

從群眾的需要出發，政府出面調整優化了公交線路。由于購買了服務，政府可以從城市發展需要和市民需求出發，調整公交線路和運力，合理設置站點，實際延長了6條公交行車線路，累計新增了160多公里，新設站點28個。根據上班族、學生等不同群體的實際需要，開設上、下班（學）高峰班線，緩解了高峰期交通的擁擠現象。

對服務質量實行考核督查，確保優質服務。出臺《溫嶺市城市公交企業服務質量考核實施辦法》，專門成立考核工作領導小組，具體負責對多達36項的量化細則的考核工作。考核結果同樣與資金補助掛鉤。建立司乘人員誠信檔案，嚴重違規者，一經開除，永不錄用。同時，為提高司乘人員素質，城市公交司乘人員分期、分批參加業務培訓，課程內容涉及道路安全法規、行車技能、服務禮儀、英語口語、啞語等。

完善“硬件”投入，提高車輛、站亭等基礎設施的品質和檔次。對公交車輛新增配備GPS、語音報站系統等設備。修復車身外觀，統一車體顏色并更新公交車體廣告。統一更換了80個公交站牌，建造統一外觀的新型港灣式公交站亭，在公交車內醒目位置和各站點張貼新的公交線路表、價格表、投訴電話等。通過財政補貼，將老舊車輛更換為每輛價值約15萬元的雙開門公交車。

對車輛安全實施動態監管，確保安全行駛。建立了公交車監控管理中心，實現智能化管理，通過監管平臺畫面，可以動態、直觀地監控路面重點車輛的運行、調配該區運力分布。同時，監管平臺可對公交車輛實時定位和動態軌跡自動分析，通過自動比對相關管理數據，進而實現多渠道自動報警，以幫助執法人員及時反應，從而有效降低了不文明駕駛和車輛違法行為的發生。

自公交改革實施以來，公共客流量遏制下滑局面，實現了正增長。公交形象和市民滿意度都有了新的提升。公交出行、低碳環保、環境友好、資源節約等正悄然地改變著人們的生活方式。

結論

公交運營是一個“不完全競爭市場”，政府以“特許經營”（市場準入門檻設置）和“價格監管”相結合的方式進行調控，調控的關鍵在于解決好公益性和市場化問題，處理好政府、企業和消費者三者之間的關系，做到企業要有合理的利潤、老百姓能得到真正的實惠、公共財政要有保障。公共交通其實就是一幅濃縮的政府、市場與社會之間的關系圖譜。一方面，現實中暴露出來的問題證明，市場的“逐利性”難以兼顧“公益性”；另一方面，公交國有化也會帶來隨之而來的“成本”與“效率”的問題，更何況公眾所期望的服務品質的提升國有化也并不見得一定比市場更有“辦法”。

溫嶺選擇了“民營化經營、政府購買服務”的模式，核心在于——財政補貼的準確計量和服務質量的嚴格考核。一方面實行“高票價”，將城市公交的票價從原來的1.5元提高到2元，可以彌補企業適當合理的運營成本，同時又對刷卡消費的予以“高折扣”，其差額部分由財政“買單”，消費者都從中得到了“好處”；另一方面又對車輛更新、設備添置等“硬件”改造予以部分的財政補貼，較好地處理了政府與企業之間的關系。通過公交車監控管理中心的建立，GPS、3G技術車載視頻監控等現代化的技術手段，使公交產品的“公益”要求得以嚴格考核，大大提升了公交安全管理水平和服務水平。

溫嶺城市公交的做法，從經驗層面揭示了一個縣級市公交改革的過程與步驟、方案選擇以及實施的成效評估，在堅持公交市場運營的同時體現了產品的公益要求，較好地處理了政府、企業和消費者三者之間的關系，為“民營化經營、政府財政購買”的改革模式增添了新的內容。

作者單位：臺州市路橋區委黨校

本文系“臺州市社會科學界聯合會重點研究課題成果”（課題編號：13YZ03）