食品營養標簽惹的“禍”
——預包裝食品營養標簽調研

文/高斌 嚴軼劼

食品營養標簽惹的“禍”
——預包裝食品營養標簽調研

文/高斌1嚴軼劼2

GB 28050－2011《食品安全國家標準預包裝食品營養標簽通則》于2013年1月1日起開始實施。該標準旨在規范市場上各種食品的營養標簽，促進廣大市民的膳食營養、生活健康。但通過對某地區營養標簽檢測數據分析和相關案件匯總統計后發現，該標準在實際操作中仍存在不少問題。本文以此為研究對象，剖析原因，并從政府和企業角度研究制定相應對策。

預包裝食品 營養標簽 調研

衛生部2011年發布的GB 28050－2011中規定：所有預包裝食品標簽強制增加能量、蛋白質、脂肪、碳水化合物、鈉等核心營養素的標注，該標準實施前有兩年過渡期。

今年年初，我們以此作為一項課題，開始跟蹤食品營養標簽實施以后出現的情況，通過對某地區食品生產企業的食品營養標簽檢測、食品營養成分標注真實性檢測、涉及營養標簽的案件以及與營養標簽相關的投訴舉報等，進行了數據匯總、統計對比和深入分析，開展專題調研，調查普通消費者對營養標簽的了解、接受和熟知程度，召開食品生產企業、食品安全志愿者和食品專業專家專題研討會，探討營養成分標簽實施的成效和不足。

一、食品營養標簽是消費者不可或缺的選擇指南

本調研題目名為“禍”，旨在發現營養標簽實施以后所引出的問題，分析產生這些問題的原因，提出改進和完善營養標簽實施的建議和對策，并非否定食品營養標簽的實施所帶來的積極意義和良好效果。

隨著經濟社會的不斷發展，市場上各種包裝食品品種不斷增多，同時品種繁多、參差不齊的強化食品、保健食品也呈直線上升趨勢，它的出臺規范了多樣性食品的營養標簽信息。

食品營養標簽是向消費者提供食品營養信息和特性的說明，它標示出了單位質量中蛋白質、脂肪、碳水化合物和無機鹽的含量，確保了消費者對食品營養成分的知情權。同時，也賦予了消費者一定的選擇權和監督權，為滿足消費者對食品不同營養成分的需求、引領食品生產行業樹立新的生產理念，作了強制性的規范。

食品營養標簽作為強制性國家標準，實施以后事實上已經賦予了消費者可以追訴的監督權利。這就要求食品生產企業必須進行標準化生產，嚴格對原輔料進貨、過程控制、出廠檢驗等全方位監控，只能用規范化管理，精細化生產，規模化發展，來確保食品營養標簽所傳遞信息的真實性。

雖然現在大多消費者選擇食品時并未對營養成分加以更多的關注，但食品營養標簽的實施，事實上起到了普及食品營養知識的功能。通過營養標簽，越來越多的消費者開始接受健康食品消費、均衡營養搭配、個性合理需求等有益于健康的食品消費理念。可以預見，營養標簽必將成為更多消費者選擇食品時的參考指南。

二、食品營養標簽實施存在的問題與分析

作為政府監管部門，在這一年多時間的過渡期內，我們抓緊開展對食品生產企業進行培訓，邀請專家與企業面對面地進行指導和答疑，深入企業幫助做好該標準實施前的準備工作，要求企業將含有營養成分的食品標簽送檢驗機構委托檢驗，并為企業做好技術支持、專家指導、問題整改和法規咨詢等其他相關服務工作。

營養標簽標準實施后，我們陸續對供應超市、大賣場的13家生產企業、53個批次產品進行了營養標簽的集中抽樣，檢驗結果很不樂觀。其中，有36個批次存在問題，不合格率占到67.9%，而在這36個批次食品標簽不合格產品中，營養成分表存在問題的竟有31個批次，占到營養標簽問題產品數的86.1%。盡管如此，我們認為，問題的性質并不嚴重，因為主要集中在標識格式不規范上，如使用了錯別字、英文大小寫和計量單位寫錯，以及修約間隔和界限值不規范等。這些問題本身不帶來產品的質量問題，假以時日予以整改就能解決。

但隨著GB 28050－2011的實施和課題的深入，我們發現了一個亟待重視的情況：食品的營養成分實際檢測值與該食品的營養標簽標示值不符，使已合格的產品在標準范圍外被判定為不合格。這類問題占到該地區全部抽樣檢驗產品55.6%之多。

之所以出現營養標簽標示值與產品真實情況不符的問題，從企業角度來說，主要原因有兩個方面：主觀上沒有予以重視，客觀上沒有把控能力。具體原因分析如下：

①企業對營養標簽存在認識誤區

企業總是把質量的重點放在產品本身上，這無可厚非，但有的企業卻把營養標簽的要求與食品的生產實際人為地分割開來，錯誤地認為標簽是標簽，食品是食品，消費者消費的是食品而不是標簽，標簽與食品質量不“搭界”，只要標簽大致反映食品信息和特性就可以了，沒必要過分考慮標簽與食品的完全準確和高度一致。因而，食品的生產過程是一回事，營養標注又是另一回事。

②企業主觀迎合消費者心理需求

企業知道大眾心理：消費者總是希望食品所含的鈉和脂肪少一些，總是希望食品所含的鈣和蛋白質多一些，因而在營養素數值的標注上總是盡可能地迎合消費者的心理需求和主觀期望，如把鈉和脂肪盡量標注到界限值的“警戒線”以下，把鈣和蛋白質盡量標注到界限值的“理想線”以上，至于產品能不能達到標注的指標，并沒有十分的把握。

③企業生產過程難以做到精確化

據官方統計，我國食品生產企業規模普遍不大，尚有80%以上屬于中小企業。這些企業現代化水平低，缺少科學、量化的配制工藝流程，員工基本上以手工憑經驗操作為主，工藝和配方許多是在“差不多”狀態下完成，各批產品的指標不一致幾成常態。工人手中一勺涂抹到蛋糕上的奶油的多與少，都會讓蛋糕的脂肪含量有很大差別，工人“手勢”輕重在毫厘之間，也將決定產品的合格與不合格。因而，準確掌控食品中營養成分的含量，幾乎成為每一個小微企業生產過程中的“盲區”。

④企業檢驗能力不足以為檢測把關

目前，我國食品生產企業的出廠檢驗能力普遍比較薄弱，暫且不論檢驗員的素質，就其設備來說，絕大部分企業的檢驗室也只能做一些常規項目檢驗，尤其是食品生產小微企業，基本沒有具備自行完成脂肪、蛋白質等核心營養素含量檢測的條件。因此，無法要求企業在出廠檢驗時把控營養標簽的數值準確度。

⑤企業原輔料進貨渠道改變所致

為降低成本或者品質要求，企業會不斷地改變原輔料進貨渠道，頻繁變換供貨商，由此帶來企業在食品生產過程中，因為不同的來源造成營養指標的可控性差。有的企業對每批產品僅憑原輔料標簽上的成分進行公式計算，而事實證明，多數情況下得出的營養成分數值與實際檢測出的數值往往大相徑庭。

通過對企業的產品抽檢和調研分析，我們預測：市場上預包裝食品營養標簽標示值與產品真實情況的不符，有可能會成為行業普遍性問題，而把消費者蒙在鼓里的潛規則，甚至有可能長期存在。

GB 28050-2011標準的實施，本意是為了推行健康的食品消費，提倡均衡的營養搭配，滿足消費者的個性需求。若市場上食品營養成分實際檢測值與營養標簽標示值不符的情況普遍存在，那么營養參考意義和效果就將打折。長此以往，技術法規的嚴肅性將會受到挑戰，執法部門的公信力將會受到質疑，謂其食品營養標簽惹的“禍”也不為過。

本篇調研報告的點題之處正在于此。

作出以上推測，其原因分析不完全源自食品生產企業內部，還有其他因素可以佐證：

①執法部門在適用法律上存在漏洞

產品經檢測，因為營養成分實際檢測值與營養標簽標示值不符，被判定為不合格產品，但《食品安全法》中對此沒有專門的處罰條款。據從上海市17個區縣質監部門調查了解，其中：6個區縣沒有開展過對營養標簽標示值與實際檢測值的抽檢；9個區縣雖然有此抽檢但并不對此類問題進行處罰。88%的執法部門處于不檢查，或有檢查但不查處的現象，說明這項制度基本處于失控狀況。另有一個區縣雖然作了立案但最終未予處罰，只有一個區縣按照《產品質量法》第二十六條第三款產品質量應當“……符合以產品說明、實物樣品等方式表明的質量狀況”，并以第五章第五十條“……以不合格產品冒充合格產品的”為罰則進行了處罰。也有區縣認為可以采用《行政處罰法》第二十七條“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”來處理此類行為。不同法律條款的適用，造成不同的效果，特別是采用《產品質量法》進行的處罰，企業受到至少50%或3倍以下的違法生產、銷售產品貨值金額的罰款，企業認為沒有“冒充”的主觀故意，因而對處罰不服。

②問題的性質拷問監管的尺度把握

食品的營養成分實際檢測值與營養標簽標示值不符，被判定為不合格產品，不同法律條款的適用，導致處罰一寬一嚴，這就倒逼執法部門拷問問題的性質歸類。從本質上說，核心營養素指標是消費者在“吃得飽到吃得好”以后要求“吃得營養”的健康指標，或者說是保健養生的需要，將此列入食品的安全標準范疇值得商榷。雖然《食品安全法》將“對與食品安全、營養有關的標簽、標識、說明書的要求”作為食品安全標準，但其又缺少相應的處罰條款，這不是起草法律時的疏忽，說明這樣的情況并不必然導致疾病，也不必然危及生命。如果在企業普遍難以把控的情況下，執法部門頻繁地在營養健康指標不符合標準上進行處罰，似乎也不是《食品安全法》的法理和主宗。另一方面，任其食品的營養成分實際檢測值與營養標簽標示值不符成為常態，廣大消費者一旦知道真相定會產生被愚弄的感覺。最后，政府則要為企業的違法行為“埋單”承擔責任，這又是任何一個政府執法部門都不愿看到的事情。

③營養指標還不是消費者的選擇依據

食品的營養成分實際檢測值與營養標簽標示值不符并成為不合格產品這一問題，雖然目前不是市場、媒體和百姓關注的食品問題，沒有得到重視的原因之一是消費者對“營養成分表”“看不懂”或覺得“不重要”。據全國工商聯烘焙業公會、搜狐網聯合對“包裝食品營養標簽調查”統計，在參與調查的7 000余名消費者中，“能看懂”的只占兩成，“完全不了解”的和“能看懂一些”的各占四成。調查顯示，一方面有超過50%的消費者表示“關注營養成分表”，另一面又有近80%的消費者對營養成分表“看不大明白”。據相關隨機調查表明，近八成市民不知道營養標簽上的NRV%代表什么，七成多市民不知道產品營養標簽以100克或者毫升來標示和以每包重量來標示之間有何區別，幾乎所有的消費者都不知道標示為0的成分，未必食品中一點都不含。

三、更加有效地實施食品營養標簽的建議和對策

營養標簽是企業向消費者作出的明示，即為一個承諾，理應保證標簽的真實性和準確性，這是企業履行《食品安全法》的起碼要求，也是企業履行主體責任的一個方面，更是企業誠信生產的一個重要組成部分。企業必須對此有正確和清醒的認識，從而才能產生加強質量管理，改進工藝流程，提高生產科學化的內在要求。

如果絕大部分中小企業還停留在“作坊”式的生產水平上，是無法保證食品的營養成分實際檢測值與營養標簽標示值一致的。要以GB28050－2011的實施為契機，推動企業科學管理配方、改進工藝流程，把營養標簽標準的各項要求與生產技術、經營、管理工作結合起來，提高產品的質量穩定性。政府部門也可以依此設置進入和退出食品生產的門檻，提高行業整體水平。

迫于檢驗成本的昂貴，要求企業批批送檢是不現實的，但若企業檢驗室自身不具備檢驗核心營養素含量的能力，營養標簽終將流于“名不副實”的境地。因此，在絕大部分企業現階段不具備核心營養素含量檢驗條件的情況下，政府部門有必要給企業提供一個《行動指南》，要求企業在一定的時限內必須保證檢驗室具備至少能夠檢驗4種核心營養素含量的能力。

在現階段有近80%的消費者還“看不明白”營養成分表的情況下，政府部門和有關行業組織有必要通過媒體大力宣傳和普及食品營養知識，指導消費者科學選擇膳食，合理平衡膳食，在廣大消費者“吃得營養”的強烈愿望下，及時跟進，順勢而為，不斷培育和引導消費者懂得如何“吃得營養”。這也是該標準生存下來、發揮作用的“價值”所在。

鑒于大部分消費者一時還“看不明白”，大部分食品生產企業一時還把控不了，似乎還有需要改進的方面。必須承認，GB 28050－2011要真正成為消費者的“必需”，真正成為企業的“必能”，還要有一個循序漸進的過程。因此，該標準還需要作一些符合國情、民情的修改。

雖然對此執法部門在適用法律條款上存在爭議，但調研的建議仍然認為，對于“食品的營養成分實際檢測值與營養標簽標示值不符且為不合格產品”這一違法行為，必須嚴格按照法律要求予以處罰，且處罰不能只停留在“責令整改”條款上。如果新的《食品安全法》能有專門的處罰條款，便可避免執法人員在適用《產品質量法》或《行政處罰法》時的“兩難選擇”。

GB 28050－2011作為一項新規定、新制度出臺實施后出現瑕疵也屬正常，但要避免“食品的營養成分實際檢測值與營養標簽標示值不符并成為不合格產品”這一問題成為行業性的潛規則，成為技術標準上的形式主義，應該引起我們的重視。重要的不是GB 28050－2011的實施，而是它的有效實施。

Implementation of GB 28050-2011 began on January 1,2013.The standard is designed to regulate a variety of food nutrition labels on the market,and promote the public's dietary nutrition and healthy way of living.However,there are still many issues exist during practice of GB 28050-2011.The issues were exposed through the analysis of the food nutrition labeling test data and the statistics of the relevant cases in one district.Using these issues as research subjects,the paper carefully analyzes the cause of these problems,and provides countermeasures from the perspective of the government and enterprises.

Prepackaged;Food nutrition labeling;Research

（作者單位：1上海市徐匯區質量技術監督局2上海市食品藥品監督管理局執法總隊）