全面把握試點內涵 有序有效深化審改

孫哲勇

政府的管理是放管結合，“放”以完備的法制體系為基礎；“管”需有完善的誠信體系和懲戒機制作支撐

今年以來，浙江省在舟山群島新區、嘉善縣、海寧市、柯橋區開展以“負面清單制、企業依法承諾制、備案制和事中事后監管制”為主要內容的企業投資項目不再審批試點。全面把握這項試點的內涵十分重要。

這項改革試點的核心是采用“寬進嚴管”方式，讓企業主體自主決策、自主經營，激發市場活力。這是政府“簡政放權”的精義。所謂“寬進”，即對核準目錄外企業投資項目實行備案管理，政府公布企業項目準入標準條件和“戒律”，企業依法承諾履行，對項目決策、資金來源、市場前景、經濟效益和產品技術方案等，自主決策、自擔風險；所謂“嚴管”，即政府對項目涉及的公共安全、環境影響、產業政策、社會穩定等承擔依法審查把關和監管的責任。政府“錯位”的管，要放開搞活；依法的管，要到位不放任。四個試點地區已建立起市場準入、負面清單、承諾公示、項目備案、集中驗收、中介管理、責任追究等配套制度，項目按新的流程試運作，效應是積極的。四個地區試點中大致可提煉出：政府公布符合法律法規的標準條件；企業依法承諾自主決策；清晰界定政府、中介機構、企業三者責任；政府部門敢于擔當、依法把關，監管、服務貫穿項目實施全過程；規范制度系統配套。這些是可供各地借鑒之處。

在試點實施過程中，為防止理解的分歧而產生執行的差異，筆者建議把握四方面問題：

（一）不宜盲目擴大項目范圍。今年省政府已出臺核準目錄（2014年版），各地還在相繼制訂負面清單，建議把“不再審批”項目范圍控制在兩個目錄之外。要跳出單純項目管理方式改革，應以此為契機，導向深層次的政府實施有效有序管理制度的創新。

（二）加強對依法行政的宣傳引導。目前在實際工作中存在依法行政與改革創新矛盾思維的現象，對此做好引導十分必要。一是堅持依法行政理念。要以法治思維統領改革創新，在法律的框架內審批改革創新仍有很大的空間。“法令行則國治，法令馳則國亂”。維護法制的統一、尊嚴和權威，是推進社會管理法治化的要求，也是“不動搖、不懈怠、不折騰”的要求。政府的管理是放管結合，“放”以完備的法制體系為基礎；“管”需有完善的誠信體系和懲戒機制作支撐。

二是采取分類甄別方法，即對法律規定的事項，沒有制訂機關授權地方無權停止執行；對不適應現實發展需要的法律法規的規定，應當建議按程序修法；對部門擅自擴大審批權限、審批范圍，或在法律法規以外擅自增設條件，應“剝離”后通過適當程序予以取消；對國家部委依據法律法規的規定制訂的具體實施細則或技術規范，必須嚴格執行。

（三）著力推進政府管理方式創新。一是堅持突出創新、講求效率原則，提升政府管理能力。積極探索創新審批方式，優化流程，精減環節，實行聯合審查、信息共享、市場開放，提高行政效率。

二是合理界定“批”、“管”職責，強化協同管理。既要防止“重審批、輕監管”、以批代管、只批不管的傾向，又要防止放棄事前把關、監管真空的傾向，避免造成不可逆轉的損失。事前審批（核準、備案）是準入導向，旨在“未雨綢繆、防患于未然”；事中監管是問題導向，旨在是跟蹤服務、“亡羊補牢”；事后監管是執法導向，旨在檢查法律法規執行情況和問題追責。審批（核準、備案）與監管是政府在不同階段履行有效管理的不同方式，兩者相輔相成不可偏廢。

三是堅持法治目標，積極引領。在強調服務型政府建設的同時，必須十分強調法治政府建設。政府對涉及公共安全、環境影響、生態安全等把關的方式方法可以改進，但絕不能放棄把關。政府部門既要防止權力尋租、“惜權”的問題，又要防止“多一事不如少一事”的懶政現象，既要防止行政不作為、辦事效率低下的傾向，又要防止審批忽視質量、時間“越短越好”的傾向。要從公共利益、生態安全、社會穩定等視角，尋找政府、中介機構審批（服務）時限與審批、審核、評估、檢驗、檢測等工作質量的平衡點。

四是堅持職權法定、權責一致原則，規范放權。正確界定不同層級政府機構的職權。權力要關進籠子，市場要激發活力。要防止權力和市場結合，形成相對穩定的既得利益格局。省級政府要抓宏觀、抓規劃、抓統籌，放微觀，同時要依法放權、科學放權、按程序放權。權力和責任必須同步下放，“審批鏈”盡可能放在同一行政層級上。要綜合考慮基層的承接能力（包括審批人員業務能力、技術設施能力、監管履職能力），考慮放權后的實施效率和行政成本，等等。

五是堅持理性思維，加強政策方案設計的科學性。制訂政策或方案在考慮合理性時必須重視合法性和科學性；沒有合法性、科學性作支撐的政策方案則缺乏規范性和可操作性。努力尋找改革發展的規律性，重視實情調研，重視多方參與論證。要防止政策片面性，防止改革思維“碎片化”，要以全面、前瞻、長遠和對歷史負責的視角審視政策、修正政策。

（四）抓好需重點深化的工作。一是深化中介機構改革，將中介機構服務與政府權力清單對接，實行目錄化管理，規范中介機構服務標準、流程、質量要求和收費標準。

二是建立和完善對企業投資項目實施的有效監管制度，按部門分行業制訂監管辦法。

三是加快完善信用體系和應用平臺，建立各部門懲戒聯動機制，強制約束企業的違法行為，營造公平競爭的市場環境。

四是對引領創新政府管理，激發市場活力的改革試點，確實受某些法律法規規定限制的，建議在爭取獲得法律法規制定機關暫停執行的授權后開展積極的探索。