迎接新預(yù)算法

楊博野

預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，對(duì)上至中央、下至基層政府的財(cái)稅體制和行政管理，有著牽一發(fā)而動(dòng)全局的重大影響

經(jīng)過10年修法，8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定，新預(yù)算法于2015年1月1日起正式實(shí)施。預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，對(duì)上至中央、下至基層政府的財(cái)稅體制和行政管理，有著牽一發(fā)而動(dòng)全局的重大影響，浙江必須高度重視。

——地方政府融資即將進(jìn)入陽光舉債階段。當(dāng)前迫于財(cái)政剛性支出和收入增速下降的矛盾，地方政府有時(shí)采用一些不規(guī)范、不透明的變相方式融資，導(dǎo)致出現(xiàn)影子銀行等隱性表外融資活動(dòng)。截止到2013年6月，浙江各級(jí)政府通過非銀金融機(jī)構(gòu)融資1391.1億元，是各類債券融資規(guī)模的近兩倍，僅次于銀行貸款。新預(yù)算法一大重要突破，即是對(duì)地方政府債務(wù)管理開明渠、堵暗道，在法律層面上正式賦予省級(jí)政府舉債權(quán)。

——地方政府融資即將進(jìn)入債市融資階段。由于地方政府尚未具備自主發(fā)債權(quán)限，目前地方政府融資以銀行貸款為主。截止到2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)合計(jì)108859.2億元，其中銀行貸款占50.8%，發(fā)行地方政府債券僅占5.6%。浙江各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)合計(jì)5088.2億元，其中銀行貸款占55.7%，發(fā)行地方政府債券僅占4.3%。新預(yù)算法明確規(guī)定地方政府融資渠道限于發(fā)行地方政府債券。除此以外，地方政府不得以任何其他形式舉借債務(wù)，或者為他人提供任何形式的擔(dān)保。

——地方政府融資即將進(jìn)入規(guī)模控制和人大監(jiān)管階段。新預(yù)算法首次明確規(guī)定地方政府必須依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借債務(wù)。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)必須列入本級(jí)預(yù)算方案，并報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，且只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。地方各級(jí)人大需重點(diǎn)審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否具有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。若年中需要增加債務(wù)數(shù)額，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

——地方政府融資即將進(jìn)入中央嚴(yán)管階段。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，中央財(cái)政隱性擔(dān)保產(chǎn)生的剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)不斷提升。地方政府債務(wù)問題引起了中央政府高度重視。新預(yù)算法加強(qiáng)了政府債務(wù)的法律責(zé)任和懲治力度。各級(jí)地方政府若違反規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員均將直接面臨給予撤職、開除的處分。

下一步，中央將著重建立以政府債券為主體的地方政府融資機(jī)制，逐步剝離融資平臺(tái)公司政府融資功能。隨著地方政府發(fā)債規(guī)模的逐步擴(kuò)大，未來融資平臺(tái)融資任務(wù)或?qū)⑾牛瑑H僅作為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)存在。

浙江各級(jí)政府當(dāng)前債務(wù)規(guī)模基本可控，趨勢(shì)正在好轉(zhuǎn)。截止到2013年底，浙江省各級(jí)政府（不含寧波）負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)共5238億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)共2103億元。負(fù)有償還責(zé)任的政府債務(wù)率為59.2%，比2012年同比下降4.3個(gè)百分點(diǎn)。從債務(wù)期限分布看，2014年債務(wù)到期償還將達(dá)到高峰，之后比例將逐年降低。

但是，浙江各級(jí)政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。一是債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截止到2012年底，浙江省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額為2739.4億元，占比高達(dá)66.3%，高于全國(guó)各省平均水平29.0個(gè)百分點(diǎn)。2013年以土地出讓金為主的全省政府性基金收入相對(duì)公共財(cái)政收入已呈現(xiàn)“倒掛”，高出公共財(cái)政收入643.7億元。二是部分地區(qū)償債風(fēng)險(xiǎn)較高。截止到2012年底，全省共有2個(gè)設(shè)區(qū)市、18個(gè)縣（市、區(qū)）、97個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%。其中6個(gè)縣（市、區(qū)）、29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年借新?lián)Q舊率超過20%。三是間接債務(wù)具有不確定性。目前中央和省級(jí)政府關(guān)注焦點(diǎn)主要在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)部分，債務(wù)警戒線也基本按此劃定。但政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的間接債務(wù)規(guī)模不容小覷，是懸在地方政府上的“達(dá)摩克利斯之劍”。一旦發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)對(duì)地方政府造成不可預(yù)估的破壞力。

浙江既要建立政府與市場(chǎng)的邊界，也要完善上級(jí)政府與下級(jí)政府的邊界，把握新預(yù)算法實(shí)施契機(jī)，分清債務(wù)責(zé)任，梳理事權(quán)財(cái)權(quán)，創(chuàng)新財(cái)政體制。