把握“促融控量”平衡點 優化省外流入人口結構

查志強

作者為浙江省社會科學院區域經濟研究所副所長、研究員

近年來，浙江人口增長主要源于省外人口的快速導入，低端就業人群以及非就業人口無序導入的問題較為突出。在人口流動因素多元復雜的大背景下，亟需把握好“促融”和“控量”的平衡點，重點抓住導致人口不合理增長的政策因素，審慎甄別其內在驅動機理，有針對性地進行政策強化、調整與完善，從而引導外來人口的有序流動。

必須正視外來人口的快速導入

近年來，省外人口的快速流入已成為浙江人口大幅增長的主要原因，每5個常住人口中就有1人來自省外。隨著浙江外來人口數量的攀升，城市資源環境承載負荷日益加重，公共服務和社會管理壓力、轉型發展中的人口問題日益突出。

一方面，相對偏低的產業層次引致低成本省外勞動力流入激增。浙江經濟目前仍處在轉變發展方式的“爬陡坡”階段，相對低端的制造業發展格局，以及大量缺乏調整轉型緊迫感和危機感的中小微企業的客觀存在，導致對大量低成本勞動力的依賴性需求。六普數據顯示，浙江外來人口受教育程度明顯低于流出省外人口的水平。全國的文盲率為4.08%，而浙江的文盲率高達5.62%，僅低于云南、寧夏等中西部七省區。與五普數據相比較，浙江與全國文盲率的差距由十年前的0.34個百分點擴大至1.54個百分點，在全國的位次亦由第17位下降至第24位。原因便在于兩次普查期間，從省外流入人口的激增且外來人口受教育程度明顯低于流出省外人口的水平。

另一方面，以城鄉統籌、公共服務均等化為核心的政策導向是外來人口集聚浙江的潛在誘因。省內各級政府、社會、企業普遍積極營造良好的就業和生活環境，高度重視外來人口的社會保障、融合教育和技能培訓，吸引了越來越多的外來勞動力及其親屬流入浙江，使得外來人口的子女教育和養老問題凸顯。就省外流入人口的年齡結構而言，一是少年兒童人口逐步增多，六普時0-14歲的省外人口為112.8萬人，是五普時19.6萬人的5.8倍，比全部省外人口的增幅高250.2個百分點，占全部省外人口的比重達到9.5%，比五普時的5.3%提高4.2個百分點。浙江在校小學生和初中生中，來自省外的學生分別占17.2%和9.3%，其中，寧波、嘉興在校小學生中省外生源的學生分別達到28.1%和26.5%，每4個小學生中就有超過1人來自省外。二是中高年齡組勞動力快速增加，人口年齡結構逐步老化，六普時35-59歲的省外流入人口為421.8萬人，占35.7%，比五普時提高20.7個百分點，進而推動省外流入人口的年齡中位數提高到28.9歲，比五普時提高3.3歲。省外人口的快速流入直接導致浙江城市服務配套投資建設難以跟上，人口規模與城市公共服務供給顯著不匹配，部分基層政府現行的行政管理體制難以承擔城市化的服務與管理職能。

把握好“控量”和“促融”的平衡點

在浙江逐步完善基本公共服務均等化之后，引發省際人口遷移的推力與拉力已從先前單純的經濟因素轉為經濟和社會因素并存。對城市的高收入預期依然是鄉城遷移的重要推力與拉力，而城鄉公共服務尤其是教育、醫療衛生等優質資源配置的差異，則成為新的遷移動因。在上述兩股推力和拉力的共同作用下，省外人口大量向浙江導入。

一方面，為促進外來人口的社會融合，省內各級政府必須加快推進基本公共服務均等化進程，促進其穩定居住和穩定就業。但另一方面，公共服務做得越好，對外來人口的吸引力越大，會引發所謂的“洼地”效應；還會造成外來人口與本地戶籍人口資源均衡分配的難題。事實上，面對持續涌入的外來人口浪潮，城市自身福利性人口增加以及紅利人口下降的客觀現實，本地人口與外來人口之間圍繞公共資源配置的矛盾日益突出。這就引發了城市“控量”（即人口合理調控）與“促融”（即促進外來人口城市融合）的難題。“控量”決不能搞成社會排斥，“促融”也不能搞成無限吸納。這就要求我們必須審時度勢、統籌兼顧，深入探討兩者的內在聯系，以高度的行政智慧就平衡本地居民與外來人口的公共資源分配關系，在有限資源用于均等化服務還是有所差別間作出選擇，特別是在有序引導外來人口的合理流動方面做出積極探索。

均等化不等于無差別，合理的差別化待遇不等于不公平。當前，在努力實現權利公平、機會公平和規則公平的基礎上，提供一個穩定、統一、公開、可預期的制度環境，讓外來人口知道在什么時間符合什么條件即可獲得哪些公共服務，從而對在城市發展具有明確的預期，從而實現外來人口的有序流動，無疑是促進浙江新型城市化良性發展的重要舉措。這就需要一方面強化從“外來人口”到“新城市人”的改進，促進各類社會福利供給的公平與融合（這是外來人口所關注的重點，也是城市化的真正內涵，即人的城市化）；另一方面適時出臺區分不同情況有條件享受差別化市民待遇的政策措施（包括外來人口居住證、公租房和積分制等）以有效引導外來人口流動。

制度設計優化人口結構

基于上述認識，浙江應認真研究應對外來人口快速增長、促進外來人口社會融合的政策舉措，通過實施系統的綜合工程，形成科學的體制機制，確保外來人口增速適度可控和人口結構逐步優化。一是要形成綜合調控機制，構建城市建設和管理、經濟發展、社會管理、公共服務和人口管理多位一體的調控體制；二是要突出多元調控理念，打造政府主導、市場調節、社會配合的調控格局，靈活運用產業政策、公共服務政策、社會管理政策等多種形式，加快實現政策突破和低端產業外遷。當前，著重應從以下兩個維度深入進行制度設計：

突出產業升級，通過市場化機制引導外來人口的合理流動。在實行市場經濟和人口自由遷徒制度的條件下，流入人口的素質與流入地的產業結構，是一種相輔相成的關系。低層次的產業結構會對低素質的外來人口產生相應的吸引力，導致更多的低素質人口涌入。雖然這些廉價勞動力在流入地的經濟起飛階段發揮了重要作用，但當流入地實行產業結構升級時，這一龐大的低素質人群就成為巨大的制約和拖累因素。而這正是當前浙江產業升級面臨的一大困局。在此關鍵節點，政府若能通過引導產業提升結構，進而使勞動力供給管理轉變為勞動力需求管理，將會明顯影響外來人口的流向，起到優化流動人口素質結構的作用。在這一方面，省內外部分地區均有成功案例可資借鑒。2013年以來，浙江浦江縣通過關停低水準、重污染水晶加工企業（戶），引致近10萬省外務工者離開，工業增長和財政收入不降反升的案例已成為“騰籠換鳥”典范。廣東東莞近年來通過推動產業適度重型化和產業提升，并結合廣東實施“雙轉移”戰略將部分低端加工企業外遷。全市產業層級有效提升，低素質外來務工人員數量也急劇減少。

考慮到今后一段時期浙江常住人口的增長仍然以外來人口為主的基本趨勢，應建立起利用產業引導和就業調控并行的人口規模調控機制。具體做法上，應把牢投資關口，恰當壓縮大規模投資所驅動的勞動密集型就業空間；把牢產業關口，形成產業篩選機制，堅持高端高效產業發展，加快完善低端制造業退出機制，實現“以業控人”和“以業調人”；把牢可持續關口，通過提高環境保護、能源績效、資源利用等門檻，加大重污染高耗能行業整治及落后產能關停力度，避免陷入“原地升級”或“就地轉型”的怪圈；積極打擊“灰黑色經濟”，進一步壓縮外來人口的非法存在空間。

有效借鑒上海、廣東等地的外來人口社會管理模式，并進行制度設計和制度實施上的改良和完善。長期以來，由于浙江在基本公共服務均等化方面走在全國前列，又由于輿論場中流行著“同等待遇”、“非歧視化”等觀點，還由于政府承擔著“讓外來人口融入本地社會”的責任，三層因素疊加，外來勞動人口及其子女便趨之若鶩。如果政府管控，便會面對“社會排斥”的罵聲；如果不管，基本公共服務的財力保障便捉襟見肘，無法持續。現實把我們逼到了墻角：必須對外來人口的流動加強管理和引導，否則不僅無法根本轉變經濟發展方式，而且社會管理方面也會出大問題。

因此，社會管理中的外來人口管理制度的創新和完善也必不可少。在這一方面，廣東、上海等地通過居住證積分制度對流入人口進行結構調控和管理，有效緩解公共服務資源供給與公共服務需求之間的矛盾，可資借鑒。其主要做法：一是改變以往行政審批式的準入制度，對所有外來人口一視同仁，將個人的市民身份與其對城市的實際貢獻和潛在貢獻聯系起來。二是適時調整準入資格的“分數線”，有效保留政府對外來流動人口身份的市民化進程與速度的控制。三是針對外來人口更多地期盼獲取公共資源權益而非直接獲得戶籍的實際情況，將積分管理與外來人口在目標城市的社會公共資源和服務權益（包括子女入讀公立幼兒園、參加高考等）進行掛鉤。

浙江可從本省實際出發，對這一制度進行借鑒與創新，強化流入人口的前端管理。一是在制度設計中，可根據積分類別，建立分層、分類、有梯度的外來人員公共服務供給制度，明確不同積分條件所對應的公共服務范圍及標準，使外來人口享受的公共服務與其所做貢獻真正掛鉤。二是實行動態化管理機制，視情逐步強化和擴大積分管理制度的功能屬性，不僅局限于落戶目標，而將重點落腳于公共福利和服務資源的獲取資格。在降低并逐漸剝離戶籍制度所承載的福利功能的同時，將外來人口子女學前教育和高考機會等逐步與積分管理制度掛鉤。