建設(shè)更加公平的養(yǎng)老保障制度

周堅(jiān) 劉曉露

養(yǎng)老保障制度是社會(huì)保障制度的重要支柱。我國(guó)養(yǎng)老保障制度經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)和發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完整的體系，同時(shí)也存在一些需要改革的問題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》以較大的篇幅論述了社會(huì)保障制度的改革，提出了建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。從目前形勢(shì)看，依靠單個(gè)養(yǎng)老保障制度零敲碎打的調(diào)整完善難以對(duì)整個(gè)體系產(chǎn)生明顯的提升作用，建設(shè)更加公平的養(yǎng)老保障制度應(yīng)當(dāng)以“四個(gè)統(tǒng)籌”為先導(dǎo)理念進(jìn)行統(tǒng)盤謀劃。

統(tǒng)籌參保對(duì)象。養(yǎng)老保障制度發(fā)展到今天，參保對(duì)象已從國(guó)有企業(yè)職工擴(kuò)大到了包括城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的全體國(guó)民，這從客觀上要求養(yǎng)老保障制度統(tǒng)籌考慮全體國(guó)民的養(yǎng)老需求和利益平衡。具體說(shuō)，有兩個(gè)統(tǒng)籌的維度：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍。當(dāng)前城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，人口流動(dòng)頻繁，城鄉(xiāng)界限越來(lái)越模糊，打破戶籍壁壘，給予城鄉(xiāng)參保對(duì)象同等的制度機(jī)會(huì)是大勢(shì)所趨。在推進(jìn)養(yǎng)老保障制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)該牢固樹立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍”的理念，在制度設(shè)計(jì)上對(duì)城鄉(xiāng)參保對(duì)象一視同仁。二是統(tǒng)籌不同身份。我國(guó)的養(yǎng)老保障制度，是基于參保對(duì)象不同身份將其納入不同的制度，形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體的三足鼎立的制度體系。作為政府提供的制度化福利，參加養(yǎng)老保障并不取決于社會(huì)分工和特定身份，而是全體國(guó)民公平享有的基本權(quán)利。按照身份分設(shè)制度不僅人為導(dǎo)致制度的碎片化以及碎片之間的摩擦，還必然造成不同群體間制度化的不平等，引發(fā)社會(huì)矛盾。推進(jìn)養(yǎng)老保障制度建設(shè)要統(tǒng)籌考慮不同身份的參保對(duì)象，以平等的公民權(quán)利取代差異化的身份制，以普惠性制度安排取代選擇性制度安排。

統(tǒng)籌制度架構(gòu)。養(yǎng)老保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民享有體面的老年生活。與此相適應(yīng)，目前養(yǎng)老保障體系多制度并行的塊狀架構(gòu)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向適度統(tǒng)一的層級(jí)式架構(gòu)，真正厘清政府、用人單位、個(gè)人的責(zé)任邊界，增強(qiáng)制度滿足參保對(duì)象不同需求的彈性。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式是我國(guó)首創(chuàng)，制度設(shè)計(jì)上綜合了完全積累制和現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點(diǎn)，可以在改良的基礎(chǔ)上作為社會(huì)養(yǎng)老保障體系適度統(tǒng)一的基本模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均可以逐步過(guò)渡到該模式。以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，如果以“統(tǒng)賬結(jié)合”模式作為制度優(yōu)化的方向，個(gè)賬養(yǎng)老金可以實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以從統(tǒng)一的定額過(guò)渡到與人均繳費(fèi)額、個(gè)人繳費(fèi)額和繳費(fèi)年限掛鉤，實(shí)現(xiàn)和“統(tǒng)賬結(jié)合”模式基礎(chǔ)養(yǎng)老金的對(duì)接，從而向統(tǒng)一的制度架構(gòu)靠攏，最終實(shí)現(xiàn)所有參保對(duì)象一個(gè)制度模式，待遇差別僅僅來(lái)自繳費(fèi)差別，既解決制度公平問題，又解決激勵(lì)機(jī)制缺失的深層次矛盾。

統(tǒng)籌待遇調(diào)整。制度分設(shè)給參保人帶來(lái)的最直觀的感受就是制度與制度間的待遇差距。為了縮小和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的差距，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇連續(xù)十連增，近五年增長(zhǎng)率每年都在10%以上。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)從2009年試點(diǎn)推出，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)一直維持在每人每月55元，全國(guó)人均養(yǎng)老金水平仍處于每人每月79元的低位，且無(wú)確定的增長(zhǎng)機(jī)制和替代率目標(biāo)。這種狀況如果繼續(xù)下去，不同制度的待遇差距會(huì)越拉越大，養(yǎng)老保障通過(guò)再分配促進(jìn)社會(huì)財(cái)富合理分布的初衷將異化為不同群體之間因制度設(shè)計(jì)差異而固化的利益不均衡。應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家利益和公民權(quán)益的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌考慮制度的待遇調(diào)整。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇按每年一定比例快速增長(zhǎng)；職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立確定的增長(zhǎng)機(jī)制；機(jī)關(guān)事業(yè)單位保持相對(duì)穩(wěn)定。通過(guò)這種“待遇偏低的加快增長(zhǎng)、待遇中等的穩(wěn)步增長(zhǎng)、待遇偏高的相對(duì)穩(wěn)定”統(tǒng)籌調(diào)整，使各個(gè)制度的待遇水平以至整個(gè)養(yǎng)老保障體系的待遇結(jié)構(gòu)趨向合理化，真正發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)公平和諧的作用。

統(tǒng)籌體系配套。廣義的養(yǎng)老保障，包含非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)、繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)、高齡補(bǔ)貼等多個(gè)層次的制度。這些制度內(nèi)容、定位相互區(qū)別又互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成功能完善的養(yǎng)老保障體系。在推進(jìn)養(yǎng)老保障制度建設(shè)時(shí)，要統(tǒng)籌考慮不同層次制度間的協(xié)同配合，使各制度發(fā)揮出應(yīng)有的功能，進(jìn)而使整個(gè)體系的效用達(dá)到帕累托最優(yōu)。同時(shí)要注意合理限定各制度的功能邊界，防止多層次制度疊加導(dǎo)致待遇非理性畸高損害體系的效用。此外，養(yǎng)老保障制度建設(shè)還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與最低工資制度、最低生活保障制度的關(guān)系，保障參保人老年基本生活；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與勞動(dòng)就業(yè)的關(guān)系，將養(yǎng)老保障制度對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲降到最低，以更廣闊的視野推動(dòng)養(yǎng)老保障體系健康運(yùn)行。